本文是一篇公共管理论文，本文通过扎根理论方法对实地访谈资料进行扎根，通过层层概念化得出：责任分配清晰度、责任压力负担度、责任传导规范度、能力目标匹配度、问责监督严格度、工作履行积极度6个方面的困境影响因素。在面对流域治理中存在的责任困境时，需要从以上影响因素出发，针对性地解决，形成流域整体性治理格局。
1绪论
1.1研究背景及研究意义
1.1.1研究背景
自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，实现了快速增长与繁荣。然而，在经济快速发展的过程中，环境问题长期未得到充分重视，导致了一系列严重的生态环境问题。这些环境问题不仅对国家的可持续发展构成了严峻挑战，也直接损害了人民的健康与福祉，成为制约中国经济社会全面发展的重大障碍。鉴于生态环境问题的紧迫性与重要性，环境治理已成为国家治理体系中的核心任务之一。为实现经济与社会的协调发展，政府必须切实承担起环境治理的主体责任，在平衡经济增长与生态环境保护之间发挥关键作用。
为应对日益严峻的环境问题，中央政府将环境治理提升至国家战略高度，并将其纳入政治议程。地方政府在环境治理方面也付出了积极努力，并取得了一定成效。然而，由于各地区污染状况、治理能力以及资源禀赋存在显著差异，加之其他客观因素的制约，环境治理的实际效果呈现出明显的区域不平衡性。
在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于全面推行河长制的意见》，旨在通过强化河湖管理保护、落实属地责任、健全长效机制，进一步提升水环境治理效能。随后，2020年10月29日，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步明确了河长制的重要意义，提出“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”。这一系列政策举措标志着河长制作为一项重要的制度创新，已成为中国生态环境治理体系的重要组成部分，为实现水资源可持续管理提供了制度保障和实践路径。党的二十大报告提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党和领导层从全面的历史视角和高远的战略高度审视生态文明建设，将其确立为国家战略，并作为国家生存与发展的长远规划。尽管近年来生态文明建设已取得显著成效，国内生态环境逐步改善，且中国已成为全球生态文明建设的重要推动者，但生态环境治理仍面临诸多挑战，需持续不懈地推进。
1.2国内外研究评述
1.2.1河长制的国内外研究现状
(1)河长制国内研究现状
经过全国多地的实践证明，河长制能够破解“九龙治水”困局，并在短时间内取得显著成效，针对河长制这一地方水治理研究新课题，有学者认为该制度缺乏法律基础实质是“人治”；有学者认为这是一种“突击式治理”缺乏持续治理效果；也有学者认为这实际上是一种“官治”，依附于行政长官的权威，缺乏社会公众参与。为将基本没有人愿意管理、因经济发展而被肆意污染的河流变为达摩克利斯河，众多学者从不同角度对这一领域进行分析研究。
从制度合法化的角度来看，河长制作为一项创新制度，通过实行“党政同责”明确地方政府治水责任、建立四级河长体系兼顾流域与区域管理、划定生态红线提供法律保障，实现了责任机制、管理模式和制度保障的三重突破。这一制度设计不仅强化了地方政府的环境治理责任，还为跨区域协同治理提供了制度保障（刘超，2017）①。尽管河长制已实现法律化，但相关法规执行乏力，严重制约了其行政效能的发挥。在当前法律框架下，河长制的设立和执行完全由政府决定，其并未依据于人大制定的法律，从某种角度上看河长制具有一定的非法治性，是一种行政行为（刘芳雄等，2016）②。为了解决河长制运行过程中的各类问题，还需要对领导干部进行“法治”教育，以确保河长制法治化道路上，河长制为河长“治”（苑清敏等，2016）③。因此，仍然有必要从完善法律体系对河长制进行完善（王灿发，2009）④。河长制要注重夯实制度基础、增强制度可信度、对河长制加以制度约束、加强监督强化制度效力，构建起更具战略性和包容性的制度体系，形成与未来经济社会发展形态相适应的长效治理机制（毛寿龙和栗伊萱，2023）⑤。在生态环境治理方面，政府应该充当“守夜人”的角色，理清政府部门职责，规范运作。
2相关概念及理论基础
2.1相关概念的界定
2.1.1流域
流域是指某一封闭水文单元，该单元是由分水线包围的河流、湖泊所形成的完整、独立自成系统的集水区域，具有极强的空间整体性和关联性。在社会经济的发展过程中，政府承担起流域治理责任，对流域进行综合管理，主要是通过以水资源为核心的开发和保护形式，以促进生态环境、社会环境和经济环境的协调发展。但是，在自然状态下，流域因其自然属性而呈现出上下游不可分割的整体性。然而，这种整体性与行政区域的分割性之间存在矛盾，导致在流域水资源的开发、利用、治理与保护过程中，上下游主体之间不可避免地出现成本与效益的转移问题。这种矛盾凸显了跨区域协同治理的必要性，亟须通过制度设计与机制创新，实现流域治理的整体性与协调性。
流域治理又称为流域管理，有广义和狭义之分。狭义的流域治理主要以英国和法国两个国家的概念为主，是指以水资源管理为中心建立的一系列体制机制。广义的流域治理不仅囊括了狭义流域治理的基本内涵，还将水生态环境的保护和优化考虑在内。在我国主要是指水利、生态等部门以流域为单位进行管理活动，通过协调政府、社会等多元主体，统筹自然、经济和社会各类资源，从而进行保护发展水资源水生态等活动。
2.2理论基础
2.2.1整体性治理理论
整体性治理理论兴起于20世纪90年代中后期，最初由英国著名社会科学家希克斯提出（Perri 6，1998）①，他认为整体性治理并非新概念。政府机构之间的合作、协调和整合一直是政府组织追求的目标。从1997年到2002年，希克斯的理论体系逐渐完善丰富，并将整体性政府概念转变为整体性治理，整体性治理强调在组织结构上建立协调与整合的联系机制。随着公共事务的复杂不确定性增加，单凭政府这一主体的力量难以解决诸多的公共问题，需要依靠更多的公共主体共同治理。
整体性治理理论的核心在于构建协同高效的公共服务体系，该理论通过建立跨部门共享平台打破传统行政壁垒。实践表明，这种治理模式在跨域环境治理等领域成效显著。其理论价值在于为破解“碎片化治理”提供了系统化解决方案，推动治理模式从分散走向整合。其理论内涵涵盖层级整合、功能整合与公私整合三个方面，旨在构建协同高效的治理体系。层级整合能够改变以往“上传下达”的状况，在保证上级的权威性的同时，又能够提高组织灵活性，提高行政效率；功能整合可以减少各部门间目标抵触，在实现部门分工的情况下，实现部门间的统一；公私整合有利于扩大治理范围，但又不破坏部门边界。整体性治理的治理框架包含：协调机制、整合机制、信任机制三个方面。
3基于SOR模型的S镇流域河长制实践的责任困境..................20
3.1案例选择与案例概况...............20
3.1.1案例选择.........................20
3.1.2案例概况.........................20
4 S镇流域河长制实践责任困境的影响因素分析.................30
4.1研究方法及数据来源.............................30
4.1.1研究方法：扎根理论研究法.....................30
4.1.2数据来源..........................31
5 S镇流域河长制实践责任困境的整体性治理破解路径....................51
5.1层级整合：构建全方位治水联动机制.........................51
5.1.1构建纵横联动，实现全域治水...........................51
5.1.2清晰权责划分，治水权力下放................................51
5 S镇流域河长制实践责任困境的整体性治理破解路径
5.1层级整合：构建全方位治水联动机制
5.1.1构建纵横联动，实现全域治水
建立高度协同的全方位治水联动机制，通过不断建立有效治理结构，加强组织间的合作行为，以求达到1+1>2的功效。因此，在整体性治理视角下，河长制的有效运行，需要构建一个真正全方位联动的治理网格，始终坚持科学治理、源头治理、系统治理、流域治理，构建“1+N”治水体系，形成精准、科学、系统治水格局。从纵向来看，更加细化的治水体系能够明确不同单位、不同层级、岗位之间的职责与权力，通过采用信息化平台更进一步实现扁平化管理，并促进信息有效流通。在更为联动的组织体系中，协调更易、沟通更多，职责矛盾有效化解，各部门参与流域治理积极性更高。从横向来看，不断加强政府与社会、政府与企业、政府内部之间横向沟通协调，实现多主体联动，共同加入环境保护行列。
沟通需求，需求不应仅以上级领导的需求、领导的倾向为准，社会的需求、现实情况的需求等都应该被合理关注。打通有效沟通渠道，建立上下联动、左右贯通的多主体联动机制，能够合理运用现有资源，以达到更好的治水效果。合理设置目标，消除利益冲突隐患，合理划分治水责任，统筹考虑各部门角色。奖励积极参与并充分发挥效力的部门，并惩处履职不力的部门，督促各部门积极参与治水活动中。
结论与展望
由水利部印发《2024年水资源管理工作要点》，强调以实施水资源刚性约束制度为主线，从严从细管好水资源，控制水资源开发利用总量，强化取用水监督管理，持续复苏河湖生态环境。流域作为水资源的重要载体，流域的健康与否直接关系到水生态的安全，有效的流域治理不仅能够保护水源及防止水体污染还能够维护生物
