本文是一篇法律论文，笔者认为完善行政规范性文件附带审查，不仅是提升司法审查效能的现实需求，更是推动行政权力规范化运行、强化对行政行为监督的重要手段。
第一章 行政规范性文件附带审查的基本理论
第一节 行政规范性文件及附带审查内涵界定
一、行政规范性文件的概念及特征
（一）行政规范性文件的概念
行政规范性文件，通常被称为“红头文件”，是行政机关在日常行政管理和决策过程中广泛使用的一种文书形式。尽管这一概念在实践中由来已久，但学术界对其具体内涵和外延始终未达成统一共识。不同学者基于各自的研究视角和研究需求，对行政规范性文件的界定存在不同的理解和阐释。在本研究中，尤其是在探讨行政规范性文件的附带审查问题时，为了确保分析的科学性和准确性，本文选取了较为权威的定义：“行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或经法律授权、具有公共事务管理职能的组织，根据法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人及其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，并在一定期限内反复适用的公文。”
从本质上看，行政规范性文件是行政机关在执行法律、法规及规章过程中，依据法定权限和程序制定并发布的，具有普遍约束力的公文。这类文件通过明确规定公民、法人及其他组织的行为规范，确保行政机关在法律框架内依法行使权力，并有效维护社会秩序和公共利益。②从上位概念来看，行政规范性文件属于抽象行政行为，抽象行政行为是行政机关在社会管理和行政执法过程中，通过法定程序设定的行为规则。若将其视作一种特殊的行政命令形式，则可以将其与宪法及组织法所规定的“行政措施”“行政决定”及“命令”等行政行为类型相联系。①与这些行政行为类似，行政规范性文件在其适用范围内同样具有强制约束力。换言之，行政规范性文件不仅在理论层面规范了行政机关与社会主体之间的权利义务关系，在实践中也凭借其普遍适用性与强制性，直接影响社会中各类主体的行为方式，确保行政行为的规范性和一致性。
第二节 行政规范性文件附带审查的主要阶段
行政规范性文件附带审查的建立始于2014年《行政诉讼法》对该审查权的正式确立。随着司法解释的不断完善以及学术界的深入探讨，其运行规则逐步清晰，并形成了较为完整的运行体系。对行政规范性文件附带审查内容的研究，主要根据审查运行的三个阶段——审查前、审查中、审查后——展开。审查前阶段的研究内容为行政规范性文件附带审查中的启动阶段，法官对原告的附带审查请求进行审查，以决定是否启动附带审查程序；审查中阶段的研究包括强度、范围、内容、标准、程序，根据法律规定的审查标准对行政规范性文件进行全面实质的合法性审查；审查后阶段的研究主要围绕得到审查结果后的后续处理方面存在的问题，包括司法建议的发送以及不合法规范性文件的整改。
一、行政规范性文件附带审查的启动阶段
行政规范性文件附带审查的启动阶段是法院决定是否受理相关审查请求的关键阶段。明确启动要件的标准，不仅能确保法院在审查过程中有章可循，也能提高附带审查的规范性和可操作性。然而，目前附带审查启动的实际运行仍面临诸多挑战，如启动门槛较高、法院适用标准不一致等问题。因此，对启动要件进行系统梳理，有助于厘清附带审查的适用范围，促进审查机制的进一步完善。
根据《行政诉讼法》第53条以及2018年施行的《适用解释》第68条①、第146条②规定的内容来看，行政规范性文件附带审查的启动要件可归纳为以下四个方面：首先，是属性要件。即案件需符合行政诉讼的受案范围，原告须具备合法的当事人资格，并明确被告身份，以确保诉讼程序的正当性。其次，是时间要件。附带审查请求应当在法定期限内提出，一般情况下应在一审开庭前提交，若当事人确有正当理由，可酌情允许在法庭调查阶段补充提出。再者，是审查对象要件。附带审查适用于抽象行政行为的特定部分，即由法定主体制定、具有普遍约束力的行政规范性文件，而非个别行政行为或一般政策性文件。最后，是关联性要件。待审查的行政规范性文件必须与被诉行政行为之间存在直接法律依据关系。2004年《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对此作出明确规定，要求该文件须构成具体行政行为的直接依据，而非仅为参考性文件。①
第二章 行政规范性文件附带审查的实证考察
第一节 行政规范性文件附带审查启动考察
一、样本情况
在334份裁判文书中，启动附带审查的有53件，占到总样本的16％，未启动附带审查的有281件，占到总样本的84％。整理281件未启动附带审查的案例的未启动理由，具体内容见表1：
本研究对法院未启动附带审查的原因进行了统计分析。在281个未启动审查的案例中，99个案件因不符合属性要件而未能进入审查程序，包括起诉条件不符合法定要求或未提起行政诉讼，占比约35%；46个案件因不满足时间要件被驳回，例如在上诉阶段才提出附带审查请求或在一审中提出但缺乏正当理由，占比16%；36个案件因审查对象不符合行政诉讼的可审查范围而未获受理，占比13%；18个案件因缺乏关联性要件，所审查的文件并非被诉行政行为的依据，占比6%。此外，法院基于多个要件不符合的综合考量驳回案件，占比22%；法院未在裁判文书中具体说明不予审查的理由，占比4%；主诉讼或附带审查请求撤回的案件，占比2%。
第二节 行政规范性文件附带审查审查标准判断考察
一、样本情况
在本研究涉及的334个案例中，只有53例成功进入实质性审查阶段，占比16%。在这些进入实质性审查的案件中，法院认定相关行政规范性文件符合法律规定的比例高达96%，而裁定其不合法的仅有2例，占比4%。这一数据表明，在法院适用附带审查的司法实践中，大多数行政规范性文件最终被确认符合法律要求，真正被判定违法的情况相对罕见。
（一）认定“不合法”
在进入实质审查程序的53起案件中，绝大多数行政规范性文件均被法院认定为合法，仅有2起案件被判定为不合法，占比为4%。对于这2起案件，法院的判定主要是基于文件内容与上位法发生冲突。例如，在“杭州鸿图商贸公司诉余杭区政府房屋征收决定案”①中，法院认为《余杭区国有土地房屋征收及补偿实施细则》第31条与上位法《国有土地房屋征收与补偿条例》相冲突，裁定该条款不符合合法性要求并不予适用。而在“呼某诉济南市济阳区某某街道办事处履行给付义务案”②中，法院认为相关补偿方案违反了宪法及相关法律法规，裁定原告应享有与其他村民平等的补偿待遇，并依据明确的补偿方案直接作出具体判决。这一裁判既体现了法律适用的精准性，又兼顾了法理与情理的统一。
（二）认定“合法”
对于法院认定“合法”的行政规范性文件，说理是裁判文书的重中之重。《适用解释》中规定了五类不合法的情形，但缺少认定合法的具体规定，这导致司法实践中，我国法院在说理部分适用的审查标准众多不一。在进入实体审查程序的53个样本案例中，有51个行政规范性文件被法院判定为合法。这些裁判文书的分析揭示了法院在规范性文件附带审查中具体标准，同时也反映了不同地区司法机关在适用这些标准时的一致性或差异性。
第三章 行政规范性文件附带审查的现实问题 ................. - 30
第一节 相关启动要件要求过高 ........................... 30
第二节 审查标准不够清晰完备 ...................... - 35
第三节 后续处理信息追踪困难 ............................ - 39
第四章 行政规范性文件附带审查的完善建议 .................. - 42
第一节 降低行政规范性文件附带审查的启动要求 ...................... - 42
第二节 完善行政规范性文件附带审查的标准体系 ................... - 46
第三节 优化行政规范性文件附带审查后续处理程序 ................... - 49
结语 .......................... - 54
第四章 行政规范性文件附带审查的完善建议
第一节 降低行政规范性文件附带审查的启动要求
结合前文总结的启动阶段的两个问题：附带审查提请时限规定过于保守和关联性判断标准过于严苛，本小节以附带审查的现行立法规定为基础，从完善审查提请时限规定和放宽关联性判断标准两个方面提出建议，降低行政规范性文件附带审查启动要求，以优化启动程序。其中，完善审查时限规定包括赋予行政相对人二审开庭前审查请求权、明确“正当理由”的情形两个措施。
一、完善审查提请时限规定
（一）赋予行政相对人二审开庭前审查请求权
当前法条中只规定了行政相对人仅能在一审开庭前和法庭调查中提请审查。然而，实证考察表明，众多原告在一审阶段通常未能充分识别影响行政决定的关键因素，一审败诉后，原告反思败诉原因，逐渐认识到行政规范性文件合法性、合理性对行政决定的重要性，遂希望在上诉阶段提出审查诉求，以纠正可能的行政违法或不当。这表明在二审阶段，原告有提请行政规范性文件附带审查的实际需求。因此，建议赋予行政相对人在二审开庭前的附带审查请求权，要求二审法院也应对行政相对人申请的行政规范性文件进行审查。
首先，允许行政相对人在二审开庭前申请附带审查，有助于解决严格的时间要件对权利救济的不利影响。现行法律要求当事人在一审开庭前提出附带审查请求，但由于案件的复杂性以及行政行为依据文件的隐蔽性，许多行政相对人在一审阶段难以及时发现问题，错失审查机会。《行政诉讼法》第87条规定，二审法院需全面审查原行政行为。①而行政规范性文件作为重要法律依据应纳入审查范围。若文件直接决定或关键影响原行政行为，法院必须予以足够重视。通过全面审查，法院可查清事实、明确法律适用，确保裁判结果具有说服力。这不仅能有效提供行政相对人的救济渠
