本文是一篇财政论文，本文结合政府职能理论、可持续发展理论与代际交叠理论从中央与地方政府间权责变化和经办体制的角度探讨了全国统筹政策对养老保险收支和累计结余的影响。
第1章 绪论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 研究背景
截至2020年我国三支柱养老保险体系中基本养老保险占比超过60%，是养老保险体系的重要组成部分，对于其中的城镇职工基本养老保险，财政又在基金收不抵支时对其负有补齐缺口的责任。随着我国人口老龄化程度的加深以及新出生人口数的下降，财政对“城职保”的补贴的力度也逐渐增大，从1999年到2019年，中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助累计超过了4.11万亿元，其中2019年就达到5261亿元，财政补贴的年均增速接近25%，累计补助资金几乎与同期城镇职工基本养老基金滚存结余总额相当，城镇职工养老保险表现出很强的财政依附性。
目前不同省份在养老保险基金结余方面存在较大差距，地区间养老保险基金收支不平衡问题逐渐凸显，其中诸如广东、上海等经济发达省份基金结余较为充足，而在内蒙古、黑龙江、吉林等经济欠发达地区养老保险基金的结余量则不容乐观。老龄人口占比增加是“城职保”筹资能力减弱的原因之一，根据第七次全国人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上人口超2亿人，占总人口的比例为18.7%，这一数据较十年前提高了约5%。
为应对这一问题，许多学者从延迟退休时间、扩大基本养老保险覆盖面等方面提出了诸多建议。 2018年6月，国务院发布通知建立养老保险基金中央调剂制度，由各省按一定比例上解基金收入并下拨至所有省份，中央调剂制度实施四年来共跨省调剂资金6000多亿元。在《“十四五”规划纲要》中指出要实现养老保险全国统筹，即从中央调剂制度转向全国统收统支制度。自2022年1月起，基本养老保险全国统筹政策正式实施。相较于中央调剂制度，全国统筹旨在将养老保险当期结余为正的省份的资金补贴至基金出现缺口的省份，实现资金的横向调拨，缩小省份间的收支差异。
1.2 文献综述
1.2.1 国内研究综述
1.支付能力与可持续性
随着老龄人口的增加以及出生率的下降，许多学者认为我国城镇职工基本养老保险基金的支付压力会越来越大。陈元刚(2022)的研究表明自2022年城镇职工基本养老保险基金收支差额首次出现负值后，基金的收支缺口将随着时间逐年增大1；卢驰文（2018）也认为随着基本养老保险的收支缺口越来越大，历年的累计结余资金很快会告罄。关于收支缺口具体数额的预测2，刘学良（2014）就通过建立精算评估模型，测算出2010—2050年养老保险收支缺口形成的隐性债务所需要的政府对养老保险财政补贴折现到2010年，总额相当于2010年的143%，3。这些都表明我国城镇职工基本养老保险基金的支付能力与可持续性都在减弱。
关于哪些因素导致基本养老保险基金支付能力和可持续性的下降，有许多学者从不同方面进行了研究。从制度背景的角度考虑，问秋丽(2010)指出隐性债务数额过大和法律制度的延迟也会使基本养老保险基金支付风险提高；沈洁(2008)还认为大量的改革成本也是导致基本养老保险基金承担巨大的支付风险承担的原因之一4。而郭瑜等（2019）则指出“双降”政策在减轻企业负担的同时，也影响基本养老保险基金收支平衡。其次关于政府补贴的作用5，祁玉良（2022）认为政府加大对养老保险基金支出是否会促进基金的可持续性则要看税率是否小于基金补贴指出的贡献率。
李小林（2020）等认为城镇职工养老保险支付压力不仅受老龄人口增多这一因素影响，城镇劳动供给和城镇产业结构也会间接加重支付压力。其中，老龄化对城镇职工养老保险支付能力的直接影响更为显著，说明目前我国城镇职工养老保险支付能力与人口年龄结构之间的潜在互动更为密切。
第2章 相关概念与理论基础研究
2.1 相关概念界定
2.1.1 城镇职工基本养老保险
城镇职工基本养老保险是国家通过立法强制执行的，当企业职工达到国家法定退休年龄或无法继续从事社会劳动导致失去经济来源时，以其在工作期间缴纳一定比例的工资以及用人单位和政府共同缴纳一定比例的费用形成的统筹基金来提供基本的物质生活保障的社会保障制度。目前我国的多层次养老保险体系包含三大支柱，分别为由政府主导和管理的基本养老保险制度、企业年金和职业年金、个人通过私人养老储蓄或投资方式积累的养老资金。城镇职工基本养老保险是三支柱体系中的一部分，与城乡居民基本养老保险共同组成了第一支柱基本养老保险。
城镇职工基本养老保险是“三支柱”体系中的重要部分，覆盖了包括企业职工、机关单位职工等全体在职公民，占比超65%，是我国多层次养老保险体系中必不可少的组成部分。根据数据显示，截至2021年末我国养老金基本养老保险占比67.30%，年金占比31.50%。其中城镇职工养老保险支出金额为56481.5亿元，覆盖人数达到48074万人，在第一支柱中占比为46.73%18。其占比如图1.1所示。
2.2 理论基础
2.2.1 政府职能理论
政府职能理论是指对政府在社会和经济领域中所承担的职责和角色进行系统性思考和理论探讨的学术框架。这些理论旨在帮助人们理解政府在社会管理和公共事务中的作用，并指导政府在不同领域中的政策制定和实施。从理论的内容上来，政府职能理论包括自由主义和国际干预主义两大部分。自由主义理论认为政府的主要职能是保护个人的自由和财产权利，维护市场秩序，以及提供必要的公共服务，如国防、法律与秩序维护等。在这种理论下，政府的干预应该尽可能地少，以保障市场的自由运作。然而在古典自由主义政府职能理论指导下的西方经济社会一直危机不断，直到20世纪出现了国家干预主义理论，它是一种经济学和政治经济学的理论框架，主张政府在经济领域中扮演积极的、干预性的角色。这一理论的发展主要与20世纪初至中期的社会、政治和经济环境有关，尤其是在大萧条和两次世界大战期间，国家干预成为应对经济危机和社会不平等的一种主要手段。国家干预主义认为政府应该通过制定法规、政策和法律来调节和管理经济活动，以确保公平竞争、避免垄断，并维护市场秩序，并且提供广泛的社会福利和公共服务，以确保社会公平和基本生活需求的满足。
政府职能理论在养老保险财政负担领域的应用涵盖了政府监管和管理、政策制定和调整、财政支出和补贴、风险管理和应对等多个方面，根据政府职能理论，政府在养老保险财政负担领域的首要职责是监管和管理。政府通过制定相关法律法规、颁布政策文件、建立监督机制等手段，监管养老保险基金的征缴、管理、使用和投资，确保养老保险资金的安全和合理使用。政府职能理论强调政府在社会经济领域中的调节和引导作用，政府需要根据经济发展水平、人口结构、社会需求等因素，制定和调整养老保险政策，包括缴费标准、待遇水平、退休年龄、投资运营方式等，以实现财政负担的合理分担和养老保险制度的可持续发展。此外政府在养老保险财政负担领域承担着一定的财政支出和补贴责任。根据政府职能理论，政府应当通过财政拨款、税收优惠、财政补贴等方式，向养老保险基金提供必要的资金支持，保障养老金的发放和养老保险制度的稳定运行。最后政府在养老保险财政负担领域还承担着风险管理和应对的责任。政府需要制定相应的风险管理政策和应对措施，应对财政负担可能面临的风险，如人口老龄化加剧、经济不稳定等，以确保养老保险制度的稳健运行和养老金的持续支付。
第3章 城镇职工基本养老保险现状分析 ............................. 17
3.1 城镇职工养老保险基金收支及财政负担情况 ........................ 17
3.1.1 基金收支与结余现状 ............................... 17
3.1.2 财政负担现状 ..................................... 18
第4章 全国统筹制度对城镇职工基本养老保险财政负担的影响分析 .................. 23
4.1 中央与地方政府间权责变化对财政负担的影响 ............................ 23
4.1.1 缩小政策区域不平衡带来的财政负担差异 ..................... 23
4.1.2 权责关系变化导致财政负担承担情况的调整 ..................... 24
第5章 全国统筹下部分省份城镇职工养老保险财政负担预测 ................... 29
5.1 模型选取与相关参数预设 ............................ 29
5.1.1 模型选取 ..................................... 29
5.1.2 人口及相关参数预测 ............................ 29
第5章 全国统筹下部分省份城镇职工养老保险 财政负担预测
5.1 模型选取与相关参数预设
5.1.1 模型选取
为量化全国统筹政策对城镇职工基本养老保险基金和地方财政负担的影响，本文构建了养老保险收入、支出、结余和财政负担的预测模型。其中收入与支出模型是基于队列要素法对未来人口数进行预测，并根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《社会保险基金行政监督办法》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等文件中基本养老保险基金收支的计算方法构建模型。
5.1.2 人口及相关参数预测
1.劳动人口及退休人口预测
本文基于第七次人口普查的分年龄别数据，运用队列要素法预测未来人口数量。下一年城镇分性别、年龄参保人口数=（上一年城镇分性别、年龄就业人口数−死亡人口+城镇新增人口×就业率）×参保率，其中城镇新增人口包括新生儿人口以及农村向城
