本文是一篇行政管理论文，本研究选取黑龙江省作为研究对象，通过量化分析政策文本，系统梳理了2015年至2023年黑龙江省的相关政策文本，旨在揭示政策制定者在营商环境领域的注意力分配特征，并识别存在的问题。
1绪论
1.1 研究背景
营商环境是企业生存发展的“土壤”，是区域竞争的重要“软实力”，也是推动经济社会高质量发展的“硬支撑”。营商环境是指企业从开办、经营直到注销整个生命全周期中各种外部环境的总和，包括政务环境、金融环境、市场环境等。完善的营商环境不仅包括政府的政策扶持，还包括法治保障、市场规则的透明性和可预测性，以及各种公共服务的高效供给。营商环境已成为促进生产要素流动、激发市场活力、引领经济发展的重要驱动力，是衡量一个地区综合竞争力的重要标志。当前，我国经济发展已由高速增长转向高质量发展阶段，更加注重发展质效。在高质量发展的新常态下，经济发展如何实现新旧动能的转换，是地方政府需要深入思考和突破的重要课题。地方政府不仅需要在完善基础设施等“硬环境”上持续卯足功夫，同时还要意识到深化体制机制等“软环境”改革的紧迫性。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国营商环境建设与优化。从“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”到“营造国际一流的营商环境”再到“打造市场化、法治化、国际化营商环境”，习近平总书记多次在会议和讲话中指出优化营商环境的重要意义。近年来，各地区、各部门在党中央和国务院的坚强领导下，严格按照中央部署，持续推进“放管服”改革，我国营商环境整体上得到明显改善。根据世界银行《营商环境报告》显示，我国营商环境全球排名从2013年的96位上升至最新的31位。为持续优化营商环境建设，推动经济高质量发展，2019年10月22日，国务院正式颁布我国第一部优化营商环境方面的综合性法律——《优化营商环境条例》，将优化营商环境上升到法律高度，为各个省份营商环境建设提供了权威准则，以确保全国范围内的政策协调性和稳定性，在我国营商环境建设史上具有里程碑意义。同时，该条例也为未来政策的调整和改进提供了法律框架，以满足不断变化的市场需求。截至2022年12月，已有31个省、直辖市发布贯彻国务院《优化营商环境条例》的相关政策措施，地方政府传递出奋力推进营商环境高质高效发展的积极信号。
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
党的二十大报告明确提出，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。营商环境不仅是区域综合实力的体现，更是市场经济可持续发展的关键驱动力。营商环境的优化与否直接关系到市场主体的兴衰、生产要素的聚散以及发展动力的强弱，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在经济高质量转型发展的关键时期，持续打造一流营商环境对服务地方经济高质量发展具有重要战略意义。
一流的营商环境，是一个地区最具核心的竞争力。基于营商环境对地方经济社会发展的重要性，本研究旨在采用政策文本量化分析方法，通过系统分析黑龙江省营商环境政策的制定情况，识别政策制定过程中的注意力分配特征，发现其注意力配置中存在的问题，并提出优化策略，以期为地方经济的高质量发展提供理论支持和实践指导。通过这一研究思路，本研究不仅旨在丰富地方政府营商环境政策研究的理论体系，还致力于提供实践指导，帮助政策制定者更有效地分配注意力资源，提高政策制定效率，为黑龙江省营商环境优化提供参考和借鉴，为实现地方经济的高质量发展贡献力量。
2 概念界定和理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 营商环境
2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会论及“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”时正式提出了“营商环境”概念，这是党和国家首次提出营商环境概念，标志着我国营商环境建设迈向新征程。国内学者在已有研究的基础上结合我国具体国情对这一概念进行延伸和拓展。营商环境是指影响企业整个经营活动过程（包括从开办、经营到关闭的各个环节）的所有外部条件总和[68]。刘子瑛（2023）提出广义的营商环境是指企业等市场主体生产经营所需要的各种环境要素总和，包括社会环境、经济环境、文化环境以及制度环境等，而狭义的营商环境只是单指制度等软环境[69]。
本研究将营商环境定义为为影响企业从开办、经营到注销整个生命周期中的各种外部环境的总和。该定义涵盖了政务环境、金融环境、市场环境、法治环境等多个维度，包括但不限于政府政策、市场规则的透明性和可预测性、公共服务的高效供给等关键因素。本研究中的营商环境是一个广泛的概念，包含了影响企业活动的所有外部条件，旨在为后续研究提供可参考的概念依据。
2.1.2 营商环境政策
政策文本是指政府机关为了实现既定的公共政策目标而制定的一系列行动指南或行为规范。政策文本是政府决策行为的直接体现，它们不仅映射了政府的决策偏好，而且详细记录了政策的意向和制定过程，成为了解政策意图、捕捉政策执行轨迹的客观凭证[70]。在学术研究中，政策文本被视为分析政府政策框架、评估政策效果以及理解政策变迁的关键资料[71]。政策文本的分析能够揭示政策制定者的价值取向、政策工具的选择以及政策目标的优先级，为公共政策的评估和优化提供理论基础和实证支持。
营商环境政策的核心目标是激发市场活力、促进公平竞争、提高经济效率和透明度。这些政策不仅包括直接针对企业的激励措施，如税收优惠、财政补贴和融资支持，还包括改善基础设施、提升政务服务效率和质量、加强知识产权保护等间接措施。它们共同构成了一个地区营商环境的框架，对企业的创立、运营和退出产生深远影响。
2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
新公共服务理论起源于20世纪90年代，由美国公共管理学者Janet V. Denhardt和Robert B. Denhardt等人提出，倡导建立更加民主的政府，是对传统公共行政模式的批评和回应。这一理论强调政府的角色应从传统的权威管理者转变为服务提供者，倡导“服务而非掌舵”的理念，强调政府的首要任务是服务于公共利益，而不仅仅是追求效率或效果，新公共服务理论提倡公民参与政策制定和执行过程，认为民主政府应该鼓励和促进公民参与，通过参与式决策增强政策的民主性和合法性。此外，该理论还强调政府与其他组织、社区以及私营部门之间的合作，以解决复杂的社会问题，指出应支持和加强社区建设，因为社区是满足公民需求和提升生活质量的基本单元。战略性思考和道德考量也是新公共服务理论的核心，政策制定者需要在决策过程中考虑道德和伦理问题，确保政策的公正性和公平性[75]。
新公共服务理论对于我国政府职能转变和服务型政府建设具有重要意义。随着我国经济社会的快速发展和公众需求的日益多样化，政府职能的转变已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键[76]。新公共服务理论的核心理念与我国政府职能转变的方向不谋而合，它强调政府应更加注重服务公众、回应社会需求，这与我国提出的建设服务型政府的目标相契合。通过引入新公共服务理论，可以促进政府从传统的管制型政府向服务型政府转变，更好地满足人民群众对高质量公共服务的需要，提升政府的公信力和执行力。此外，该理论倡导的公民参与和协作治理，也为我国政府在政策制定和执行中增强公众参与、优化政策效果提供了理论支持，有助于构建一个更加开放、包容和高效的政策环境，推动政府决策的科学化、民主化和法治化。
3 黑龙江省营商环境的现状与政策文本分析 ......................... 15
3.1 黑龙江省营商环境现状 .................................. 15
3.1.1 研究地概况 .................. 15
3.1.2 营商环境现状 ....................................... 15
4 黑龙江省营商环境政策的注意力配置分析 ......................... 28
4.1 政策文本、政策工具与注意力配置的关联性分析 ..................... 28
4.2 基于政策文本量化的注意力配置分析 .............................. 29
5 黑龙江省营商环境政策注意力配置存在的问题及原因分析 .......................... 35
5.1 黑龙江省营商环境政策注意力配置存在的问题 ...................... 35
5.1.1 政策内容制定失衡 .................................. 35
5.1.2 政策工具结构失调 .............................. 37
6 黑龙江省营商环境政策注意力配置的优化对策
6.1 增强政策注意力情境认知能力
6.1.1 强化市场信息获取与分析能力
在当今快速变化的市场环境中，政策制定者能否准确获取并分析市场信息，已成为其做出科学决策的关键基础。黑龙江省应积极拥抱现代信息技术，如大数据分析、云计算、人工智能等，以构建一个高效的信息收集与处理系统。前沿技术不仅能够帮助政策制定者从海量数据中提取有价值的信息，而且能够实时监测市场动态、企业运营状况、消费者行为等关键指标，从而识别市场趋势和潜在风险，为政策制定提供及时、准确的数据支持。技术驱动的信息管理系统将极大地增强政策制定者对市场变化的敏感性和响应能力，使政策更加贴合实际需求和未来趋势。政策制定者可以更好地理解市场的需求和挑战，制定出更加符合市场发展的政策措施，从而推动经济的高质量发展。
其次，建立一个专业的市场分析团队对于深入挖掘和分析市场信息至关重要。专业团队可以帮助政策制定者更好地理解市场动态和企业需求，制定出更加精准和有效的政策措施。团队
