本文是一篇行政管理论文，本研究以L市A区L村为案例，虽然案例具有一定典型性，但不同地区在经济发展水平和社会文化以及政策执行等方面存在着差异，研究结论的普适性有待进一步验证。未来研究可选取不同区域和不同发展模式的村庄进行多案例对比分析，增强研究结论的可靠性。
第一章核心概念与理论基础
一、核心概念
（一）工商资本下乡
当前，虽然已经有大量学者对工商资本下乡开展了各方面的研究，而且工商资本下乡也已经成为了新闻、政策文件等方面经常使用的一个概念，不过。具体的工商资本下乡内容却并不一致。不同学者基于不同的视角对工商资本下乡这一概念进行了界定。田成川将工商资本下乡理解为政府财政资金的使用问题，为了解决长期以来资本从农村向城市流动，农村资本短缺，发展不足的问题，政府通过增加对“三农”领域的资金投入，调整国民收入分配格局和财政支出结构，在新的发展阶段以期实现工业反哺农业，城市支持农村的发展路径。①杨耀钦等人认为工商资本下乡是指城市工商资本、金融资本、民间资本向“三农”领域的投入。黄宗智认为工商资本下乡在今天的中国不是雇工经营的规模化生产，而是商业公司+小农户生产模式的新探索，中国各级政府在进入新世纪后，大力推动城市工商资本企业进入农村，充分发挥企业的资金优势，带动农业发展，领导农民增收致富。②陈义媛认为在城市资本过剩的背景下，随着国家不断加强对农业现代化的政策扶持，工商资本迅速流向农业领域，俗称“资本下乡”。③仝志辉，温铁军将工商资本下乡理解为工商企业参与农产品精深加工和流通。④张良认为工商资本下乡是指资本进入农村，从事规模化、集约化的现代农业生产经营活动。⑤周飞舟，王绍琛将工商资本下乡界定为地方政府引进各种城市企业集中租赁农民的承包地，大规模种植经济作物或从事各种高投入、高附加值的“现代农业”。
二、理论基础
本研究所使用的理论基础是政府角色理论。政府角色理论是研究政府在公共管理和经济发展及社会治理中的职能与行为的理论体系，重点是讨论政府在不同社会情境下应承担的责任，发挥的作用及其行为逻辑。以下从理论提出者、核心内容及理论发展以及在本研究中如何使用进行综合阐述：
政府角色理论的提出与发展融合了多学科视角，许多学者根据不同的历史背景和社会需求提出了不同的观点。亚当·斯密在《国富论》中指出政府应扮演守夜人的角色，职能主要是国防和司法以及公共设施建设，主张政府干预的最小化来保障市场的自由。凯恩斯主义的提出者约翰·凯恩斯认为政府要通过财政政策和货币政策两种政策来对经济进行干预，来应对市场的失灵和经济的危机，譬如以赤字预算的方式来刺激需求和稳定就业。哈耶克作为新自由主义学派的代表，认为要限制住政府规模的增长，不建议政府对市场进行过度的干预，主张政府的主要职能仅包括维护法律和维持市场竞争。理查德·马斯格雷夫提出了政府的三大核心职责：进行资源配置和收入分配以及维持经济的稳定，认为政府要用公共政策来弥补市场的一些缺陷。休斯在《公共管理导论》中研究了政府工具的多样性，并探讨了公共部门和私营部门的不同点。
政府角色理论的内容发展可以分为国内和国外两个方面。国外关于政府角色的理论研究经历了从“划桨者”到“掌舵者”，又到“服务者”的发展过程。“划桨者”角色关注政府的过程和结构，全面干预社会事务、提供公共服务，充分发挥政府在营造国家福利中的关键作用。该政府角色建立在政治与行政二分的基础上，认为行政基本的“善”是效率。“掌舵者”角色认为政府无法独自为社会有序提供公共产品和服务，主张通过私有化、分权、放松管制等方式发挥市场的积极作用，认为政府重在把握发展方向，需要建立“企业家政府”，提升服务质量。“服务者”角色则认为公共服务、民主治理和公民参与在整个公共行政的治理体制中位于核心地位①，对公民和社会团体之间的利益进行协商和协调，关注民主价值和公共利益。随后又发展出效率驱动型、小型化与分权型、参与型和弹性型等多种政府治理模式，对相应的政府职能展开多重讨论。
第二章工商资本下乡中的地方政府角色
一、引导者角色
（一）引导工商资本进入适宜领域
地方政府要引导工商资本下乡的方向，让工商资本进入合适的领域。2013年中央一号文件首次提出鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，强调利用社会资本提升农业科技水平和经营管理模式。从中央一号文件中强调的内容可以得出地方政府需要引导工商资本进入适宜的领域，学者亦有相关研究，焦长权，周飞舟认为政府要引导工商资本投身农业的规模经营，提高农业的生产效率，而不从事与农业开发相关的观光旅游和地产开发等产业。①2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出有序引导工商资本下乡，优化营商环境，鼓励资本投资农民参与度高、受益面广的乡村产业。明确鼓励工商资本进入适合规模化经营的现代农业领域，如种养业、农产品加工业。指明了工商资本应该进入何种领域，学者亦有研究，项继权，周长友指出对于一些符合法律规定的建设农村和进行农业生产的项目可以打开市场，让农村以外的其他市场主体和资本自由的流动，这样可以吸引和引导大量的资本和先进的生产技术推动农村和农业的发展。②2020年4月，农业农村部制定印发《社会资本投资农业农村指引》支持社会资本发展规模化、标准化、品牌化和绿色化种养业，鼓励社会资本积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目。③2021年农业农村部制定印发的《社会资本投资农业农村指引》细化了工商资本进入的13个重点方向，新增智慧农业、农业农村绿色发展等领域。这些政策文件强调了地方政府应当引导工商资本进入适宜领域，如农业、农村绿色发展等领域，以防范风险，学者亦有研究，夏雯洁指出地方政府要根据区域农业的发展基础和乡村振兴的实际需要，正确引导工商资本进入合适的农业领域，因为不同领域的可进入性、风险性和收益水平各异，因而工商资本优先选择与原有业务具有高关联度的领域，不仅有助于降低经营成本，还可以有效规避风险。④龙健民研究表明地方政府要建立引导工商资本下乡的负面清单，负面清单上明确地方政府引导工商资本下乡能够进入何种领域以及开展何种项目，防止出现土地投机行为、依靠土地获得非法利益、威胁到粮食安全、污染村庄的生态环境等不良行为，要用科学化和规范化的方式引导工商资本下乡。
二、协调者角色
（一）协调多方关系
首先，在工商资本下乡中，地方政府要协调多方的关系。2018年中央一号文件提出要加快形成财政优先保障，金融重点倾斜和社会积极参与的多元投入格局，推动城乡要素自由流动，地方政府要协调财政、金融和社会资本的多渠道投入。这表明地方政府要协调好不同主体投资农村的相互关系，学者亦有研究，刘洁,韩昕儒认为地方政府作为企业与小农户合作的中介组织，通过发挥政府的行政统合功能，实现对企业资金、技术等资源的对接和小农户的组织化，间接实现企业与小农户的合作。①潘小娟，高红等通过对河北Y村工商资本下乡与村庄治理融合的实践的研究，发现政府在其中扮演着协调监督者的角色，将各利益主体引入共同的对话场域，发挥协调作用。②这表明在工商资本下乡时地方政府要扮演协调者的角色，协调各主体之间的关系。2015年发布的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》要求地方政府在纠纷处理中要承担调解责任，要协调好工商资本下乡中不同利益主体的利益。这表明地方政府要承担起协调不同主体利益的职责。学者亦有研究，陶自祥指出无论是资本同村集体的关系构建，还是资本对农户劳动技能的提升，都无法脱离地方政府的参与，尤其是在村企互动的过程中，村集体大多处于弱势地位，更加需要强有力的第三方公共权威居中协调。③袁俊丽，张永江等认为地方政府要在工商资本下乡中发挥协调的作用，要通过政企合作模式，促进农业产业高质量发展。④赵祥云，赵晓峰认为地方政府应推动工商资本与村集体形成利益共同体，通过建立多种类型的农民合作组织，增强农民的自我组织能力和自我发展能力。
第三章工商资本下乡中的地方政府角色偏差实证分析........................34
一、案例介绍..............................34
二、研究方法..............................35
三、数据收集.............................37
第四章工商资本下乡中的地方政府角色偏差原因分析.....................67
一、引导者角色偏差的多维成因分析.....................67
（一）考核机制异化与利益博弈失衡.....................67
（二）风险预警机制缺失与数据整合失效......................68
第五章工商资本下乡中的地方政府角色偏差矫正对策........................79
一、优化引导机制，促进科学有序发展..............................79
（一）优化考核机制，促进利益均衡分配..............................79
（二）提升治理能力，加强数据整合与信息共享...................80
第五章工商资本下乡中的地方政府角色偏差矫正对策
一、优化引导机制，促进科学有序发展
（一）优化考核机制，促进利益均衡分配
基于政府角色理论，L村所在的地方政府要从主导型政府转变为服务型政府，从而更好的引导工商资本下乡。L村目前存在的一个问题是资源分配被地方政府过度主导，因而出现了引导工商资本下乡时政策过度倾斜到大企业和大项目，而小企业享受不到政策福利。因此，要转变政府角色定位，L村所在的地方政府要明确自身角色定位，明确政府的主要职能是提供公共服务，作为协调者来实现资源的公平分配，在分配资源时，不能单方面的倾斜到
