本文是一篇行政管理论文，本文通过阐述医改督导机制实现过程，以威权理论中的控制权理论为基础构建分析框架并结合湖北省医改督导的实践访谈，从控制权三个维度出发就目标设定、激励分配、检查验收三个阶段医改督导机制实现过程进行分析。
1绪论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
2009年中国新一轮医改正式启动，各地多样化的改革实践不断推进，但同样中央也面临着政策实施掌握开头却难以掌握结尾的难题。与此同时，医改面临着新形势和新任务，具体表现为一方面医改需要回应时代所需，我国在“十四五”时期将迈入中度老龄化阶段，另一方面立足新的发展阶段，推动改革落地见效被摆在更加突出的位置，如此才能破解医改痛点、难点、堵点问题。
宏观上从国家战略角度来看，医改督导工作是监督落实中央关于全面推进健康中国建设各项决策部署、指导医药卫生体制改革纵深推进的重要环节。近年来为全面推进健康中国建设，中央出台了一系列医药卫生体制改革政策文件，各地也进行了大量实践与创新探索。2024年政府工作报告再次明确，深入推进“健康中国”战略和医药卫生体制改革。《政府工作报告》清晰标注的卫生健康目标，不仅绘就了健康中国新图景，更强调了医改的中心任务、部署了当前重点工作。而且2024年全国卫生健康工作会议也提出，要稳步推进健康中国行动落实落地。在这样的时代背景下，着眼于国家治理体系和制度建设需要，深化对医改督导机制的研究可谓是恰逢其时。
医改的核心问题是改革治理体系。中央政策在地方的执行落实及政策效果保障离不开有效的督导内控机制，医改工作的开展离不开督导机制的功能发挥。医改督导机制这一研究问题有其特殊性和重要意义，主要考虑到医药卫生服务作为特殊的民生领域，医改作为一项探索性的重大民生改革工程，有效监督其改革进程、对其重点领域及关键环节的创新进行专业化的指导势在必行。通过组建中央和地方各级医改领导小组加强了横向部门的职能整合，但是在纵向上进一步理清各级政府之间医改事权仍旧是医药体制改革的基本任务。作为国家治理工具库中的一项关键技术性机制，医改督导机制通过对医改政策任务落实过程和结果进行监督指导及考核反馈，对促进医改政策措施在各地落地生效、实现中央对医改政策在地方落实情况的掌握和控制而言有着至关重要的意义。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内文献综述
关于医改督导，国内没有直接相关的研究文献，但是与医改、督导这两个主题词相关联的研究还是较为丰富的，例如教育督导、督查、医药体制改革、医改督查等。因此在医改督导研究文献较为缺乏的情况下对与医改和督导分别相关的研究文献进行梳理与回顾，对于本文后续开展医改督导研究而言是很有必要的。
1.2.1.1 国内与督导有关的研究
首先在教育督导方面，对其研究内容多聚焦于教育督导的现状问题与优化、内容与方式、“互联网+”背景下督导信息化建设等。张彩云强调教育督导结果运用以及强化监督问责的重要性[1]；梁丽蝉认为教育督导目前督导评估内容零散、评估后反馈率低，存在“重评估和鉴定、轻督导和激励”现象[2]；周海涛认为教育督导的现实价值既离不开权威的监督也不能没有专业的指导，为此教育督导改革推进可以通过强化其职能的评估、监测、指导作用，实现教育督导更“有位”、“有为”、“有威”[3]；马效义则是对教育督导的职能特征以及“督”与“导”的关系进行了探讨[4]；赵丽娟对于智慧督导阶段教育督导信息化建设从督导方式和手段等方面给出了有效对策[5]。
与督导意思、功能相近的还有“督查”一词。庞明礼认为督查机制在实践中存在督查范围泛化等惯性和悖论问题，因此不能将其视为推动政策落实的万能灵药，而应作为兜底或是配套工具使用[6]；陈家建强调了督查机制的治理功能在于实现行政资源的协调集中与重组，从纵向和横向分析了督查机制作为科层体系与运动化治理这两种治理机制间连接渠道价值[7]；李声宇构建了督查何以发生的理论框架，并对督查的定义和功能进行了归纳，认为督查主要功能是对政策执行情况进行监督检查、控制纠偏[8]；刘亦文从制度变迁视角探究了中央环保督查在环境治理实践中的作用与效果[9]。
2 相关概念与理论分析框架
2.1 相关概念界定
2.1.1 控制权与控制内容
从词源来看，控制（control）是控与制所组成的关联词，控即掌控、支配，制即约束。作为管理学中的一个重要术语，控制是检查工作是否按既定的计划、标准、方法进行，发现偏差分析、找出原因并进行纠正，可分为事前、事中、事后控制，可以说既是对管理活动过程的控制也是对产出结果的控制，以保证组织目标的实现。
就控制权的概念及其本质而言，控制权一词多用于企业管理领域，一般指对某项资源的支配权及对决策间接或直接的影响力，公司控制便是指公司经营者或方针政策具有决定性影响力以至于可以决定人事任免、财务及经营管理活动，从控制阶段看包括事前、事中、事后控制。Oliver Hart（奥利弗哈特）认为控制权是不完整合同中的关键所在。在完整的合同里，控制权来源于所有权或委托代理合同中所规定的权利，但现实情况多是完全的合同并不存在，此时在不完全合同的情况下，控制权就会变成个人的权威，提升个人权威可以为控制权提供更多的权威支持。
但本文研究中对控制权的界定与传统企业控制权有所区别，采用国内学者周雪光对于控制权再概念化后的界定，此时控制权逻辑遵循的是科层制内部上下级政府关系的行政权力分配逻辑[30]。
2.2 理论基础：控制权理论
2.2.1 控制权内涵及控制权理论发展
2.2.1.1 控制权内涵
从控制权内涵来看，既有的学术研究成果强调：内部控制的核心是权力配置，内部控制的本质就是对产权（或是政治资源）进行安排。企业内部控制问题与产权理论、不完全契约理论密切相关。
控制权原指在产权分配后对剩余资产控制的权力，在这一概念被正式提出之前，科斯等人的企业契约理论中已出现相关的用语提法，例如企业内部“权威”、“监控者剩余权力”、蕴含决策方式审批和执行监督语意的“决策控制”一词，以上词语中均表达了控制权这一含义。 本文采用的是经周雪光学者重新概念化后的“控制权”这一概念，这也是控制权理论的重点所在。组织内部实际运行过程中有如下三个维度的控制权：
一是目标设定权。是科层权威关系的核心，指的是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。可以将政策视为契约，具体的政策目标任务和要求视为契约条款。
二是检查验收权。附属于目标设定权，对契约完成情况进行检查验收。这一控制权的行使可以是委托方，也可以通过委托方下放给管理方的形式完成这一权力的行使。其目的是为了确保政策要求与目标被完成。
三是激励分配权。较之于前两个维度控制权具有相对独立性，区别于检查验收权。具体而言主要是对代理方的具体绩效激励和考核控制权可能保留在委托方手中也可能被下放给管理方，当然管理方的激励设计权由委托方确定掌握。契约执行（政策执行）中的组织活动实施和资源配置等控制权也被包括在激励分配权内[15.]。
3 研究设计与数据资料收集处理............................ 32
3.1 研究问题和研究对象确定 ......................... 32
3.2 案例选择、资料收集与处理 .......................... 32
4 个案情况介绍：湖北省医改督导机制运行现状..................... 36
4.1 湖北省医改督导总体开展情况 ................................. 36
4.2 湖北省医改督导机制改进需求 ................................. 36
5 案例分析：湖北省医改督导机制的实现过程分析................... 40
5.1 目标设定阶段 .............................. 40
5.1.1 中央政府与目标设定权 ................................... 40
5.1.2 湖北省政府与目标设定权 ................................. 43
5 案例分析：湖北省医改督导机制的实现过程分析
5.1 目标设定阶段
医改督导目标设定权有两层含义，其一是中央政府对地方政府拥有的目标设定权，其二是省级地方政府在政策目标细化后对下级进行的任务分配，即治理目标责任的层层下压。
5.1.1 中央政府与目标设定权
被视为委托方的中央政府拥有为下属设定目标的控制权，可将政策目标发包给作为管理方的中间政府（如直辖市或省级政府部门），例如本文中国家卫健委可将医改政策目标发包给湖北省卫健委。为了更好地研究在中央政府层面医改督导目标设定权的运作，在收集到的国家卫健委官网资料基础上，先从与医改督导相关的组织建设机构分析平台开始介绍，后分析作为委托方的中央政府在医改领域通过政策文件、通知等体现的目标设定过程。
5.1.1.1 组织建设，组建中央医改领导小组进行治理任务驱动
在上级治理任务的驱动下，医改督导机制的实现具有了明显的任务导向。党中央、国务院高度重视医改及医改督导工作。医改督导以全面落实医改政策为目标，确保医改政策落地落实为目的。遇重大决策改革设相应领导小组专门负责贯彻监督，这基本成为工作惯例。
国务院深化医药卫生体制改革领导小组（后文简称国务院医改领导小组）领导小组秘书处设在国家卫健委，承担领导小组日常工作，负责研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议，督查落实议定事项，承办领导小组交办的其它事项。卫健委体改司负责具体体制机制改革工作。
6 启示与总结
6.1 医改督导机制共性问题优化启示
文章这一部分对于医改督导机制共性问题优化进行了讨论。运用控制权理论和医改督导机制分析框架对
