本文是一篇行政管理论文，本文基于社会价值管理和协同治理理论，结合压力型体制的背景，对J市大学城“迁坟”事件中的地方政府行为进行历时性和参与式观察，通过实地调研访谈，对邻避治理过程中地方政府行为以及存在问题进行剖析研究，分析其行为特点、转变逻辑以及行为成因，提出为邻避治理中地方政府行为的优化提供合理化建议。
第1章绪论
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
邻避治理是社会治理的重要方面，地方政府在面对“关系复杂、牵涉面广、矛盾突出”[1]的邻避冲突时，采取正确且有效的邻避治理行为化解矛盾，对于夯实国家安全和社会稳定基层基础，推进现代化治理体系的建设具有重要意义。
中国正处于社会发展的新时期，公众对城市公共基础设施的需求激增。垃圾焚烧厂、核能发电站、殡仪馆和公墓、精神病医院等基础设施虽然够给区域内整体公众带来利益，但由于由于此类项目设施具有较强的风险潜在性、负外部性和规划建设的高成本性等特征，[2]极易引发周边民众的不满情绪和利益冲突。在此背景下，表现各异的邻避事件已经见诸报端，当下中国已经进入以利益、价值和权利为显性特征的邻避治理时期。因此在规划、选址、立项、审批和实施的此类项目的过程中，频繁出现抗争性群体事件，[3]并逐渐呈现出次数增多、频率加快、程度加深等特点。[4]邻避治理的困境不仅导致了地方政府公信力的降低，也对邻避治理中地方政府行为提出了全新的要求。对邻避冲突的认识、引导、防控和治理，是各国在现代化建设的过程中地方政府面临的一般性和普遍性的挑战。
本文通过研究在邻避治理中的地方政府行为的特点、转变逻辑、存在问题，试图优化地方政府的行为表现，在邻避治理过程中采取并落实公共价值管理为目标任务、协同各层级正部门、积极回应民众需求的常态化邻避治理行为，以提高地方政府的现代化治理能力，推动建立长效邻避治理体系，实现国家治理体系和治理能力现代化。
1.2国内外研究现状
1.2.1国外研究现状
国外学者对邻避冲突相关问题的研究早于国内。“邻避”一词属于肇始于西方的“舶来品”。自1870年开始，因为垃圾处理设施的选址建设而引发的种种冲突在美国逐渐激烈。在20世纪80年代出现了邻避事件的浪潮，荷兰、法国、德国等国家也出现了因邻避设施的兴建而爆发的民众抗议的群体性事件。这引起了西方学者对邻避冲突的广泛关注，并运用学科交叉的方法，多视角、多层次开展邻避冲突的相关研究，取得了非常丰硕的成果。
（1）关于邻避冲突的相关研究
国外学者对邻避冲突问题的相关概念及其界定。邻避冲突起源于邻避和邻避现象的研究。“邻避”一词源于“Not in My Back Yard”的英文短语，其首字母缩略词为“NIMBY”，中文直译为“不要建在我家后院”。美国米歇尔·欧海尔（Michael O'Hare）最早针对核电设施、监狱等公共设施选址过程中的公众抗议事件进行了相关深入研究，认为大部分民众承认公共设施建设的必要性，但强烈反对建在自家附近。[1]学界普遍认为他于1977年首次提出了“邻避”这一概念。[2]但邻避现象的出现最早可追溯到20世纪50年代西方公民对土地不合理使用的组织化抵制。Popper将此类受到地方居民反对的设施称为“地方上排斥的土地利用方式”（Locally Unwanted Land Uses，简称LULUs）。[3]20世纪60年代，美国最早出现了将抵制垃圾处理场和废弃物处理场等公共设施建设的邻避事件。此后，NIMBY和LULUs的概念在学术研究中得到广泛的使用，尤其是“NIMBY”的应用更加普遍。
迪尔（M.Dear）认为邻避冲突一般用来描述和解释当地居民在面对其附近建立不受欢迎的设施时，表现出的保护主义的态度和采取的反对行为。[1]维特斯（Vitters）认为邻避运动是民众为反对危害社区生活和环境权利的基础服务设施建设在自家附近，而采取的抵制或者反对行为。[2]茅瑞尔（Morell）和曼格瑞恩（Magorian）认为负外部性只是邻避冲突的导火索，居民因此产生不满和抵触心理，但邻避设施建设的负外部性效应引起的成本收益不均衡才是邻避冲突爆发的根源。[3]乔治娜（Georgina）等人认为成本收益不均衡、风险感知、获取信息的有限性等因素加剧了民众的不满和恐慌情绪，导致了邻避冲突的发生。[4]布朗恩（Braun）认为因为技术不成熟带来的潜在、不确定的风险，会引起居民对邻避设施的强烈抵制和反对，进而导致邻避冲突。
第2章概念界定与理论基础
2.1概念界定
2.1.1邻避冲突
邻避冲突是一个多元主体聚集、多重矛盾交织、多元价值冲突的张力场域，具有突发性、扩散性、不确定性等特征。[1]具体而言，邻避设施具有的强烈的负外部性和成本效应不均衡的特点，是导致邻避设施选址和建设过程中邻避冲突爆发的直接原因。以2005年浙江东阳的“画溪”事件为典型的环境群体性事件的起点，具体事件是因为当地民众因反对化工厂的建设而导致了大规模的群体性抗议事件。[2]2007年厦门PX项目事件作为邻避的典型事件被媒体大规模报道，引起了社会各界的广泛关注，也因此此事件被一些媒体人和学者视为中国邻避运动的开端。
2.1.2邻避冲突治理
在中国现有的威权制背景下，邻避冲突治理的目标是是实现邻避设施建设过程中的公共价值管理以及平衡。[4]邻避治理涉及有关政府、专家与民众等多方利益主体在邻避治理场域中的互动与博弈，在具体表现体征上体现为多方主体的多元价值诉求和利益博弈。[5]地方政府在该场域中作为邻避治理的管理者和第一责任主体，在规划、选址、立项、审批和实施等邻避设施建设过程中发挥着主导的作用，因此地方政府行为备受关注，也是当前研究的热门议题。
邻避治理过程需要地方政府转变思维，从公共价值管理的视角出发，摆脱维稳妥协式的思维定式，重塑政府公共价值使命，运用设施规划[7]、民主决策[8]、公民参与[9]等策略，形成开放决策、公开信息、互动沟通、反馈监督等规范地方政府行为的长效运行机制，让利益分歧通过制度化的渠道化解，有效提升政府治理能力和体系的现代化水平。
2.2理论基础与研究工具
2.2.1公共价值管理理论
在理论研究上，公共行政一直存在效率与民主、工具理性与价值理性的钟摆之争。面对日益复杂的社会问题和公共事务，传统公共行政范式和新公共管理范式已经不可避免地日渐式微。在这种情况下，为破解公共管理场域公共价值缺失、民主治理碎片化的窘境，强调政府的管理工作应以实现公共价值为目标的公共价值管理应运而生。公共价值管理范式理论由哈佛大学教授马克·莫尔（Mark Moore）在其1995年的著作《创造公共价值：政府战略管理》中提出。该书在阐释公共价值基本框架的基础上，提出战略三角模型的核心是公共价值。[2]公共价值战略三角模型有三个维度，分别是：公共价值的战略目标、支持与合法性和运作能力（如图一所示）。政府以及其他社会治理主体的最终目标就是创造公共价值。相对于效率和效能而言，公共价值管理实现了工具理性与价值理性的真正融合发展。
在本文中，这一框架主要表明在压力逐级传导下的邻避治理场域中，推动地方政府不断加深对政治价值和社会价值共识的理解，通过一系列复杂的策略抉择过程形成指引地方政府实际运行的行为规范，最终以是否达成邻避治理的任务目标为监督和考核的标准。在公共价值维度，地方政府行为是基于偏误的治理理念和失衡的注意力配置，过于追求绩效管理和维稳任务，导致在邻避治理中采取短视的行为举措，导致其行为取向注重眼前利益和短期效应，而很难顾及长远利益和公共价值的实现。
第3章 J市大学城“迁坟”事件中地方政府行为的实证观察 .............. 15
3.1 J市大学城“迁坟”事件的背景介绍 ....................... 15
3.2 “迁坟”事件发展历程中的地方政府行为 ........................ 15
第4章 J市大学城“迁坟”事件中地方政府的行为选择以及行为转变逻辑 .................................. 22
4.1 J市大学城“迁坟”事件中地方政府的行为选择 ........................... 22
4.2 J市大学城“迁坟”事件中地方政府行为的转变逻辑 ................... 23
第5章 J市大学城“迁坟”事件中地方政府行为存在的问题以及产生原因 ............................. 27
5.1 J市大学城“迁坟”事件中地方政府行为存在的问题 ................... 27
5.1.1 地方政府主导的封闭性决策过程 ................... 27
5.1.2 迟滞的选择性信息公开 .......................... 28
第6章邻避冲突治理中地方政府行为的优化建议
6.1重构邻避治理的政策制度供给
在法律构造的权力空间中，地方政府与社会都有各自的利益驱动、价值取向和实践逻辑。[2]因此重构邻避治理的政策制度供给，将具体的邻避设施选址方案、决策程序、治理流程、监管运行机制等邻避治理过程纳入到法治框架中，使邻避冲突治理中的地方政府行为符合法定程序。这不仅是能在确保地方政府在保持运作的自主性的同时，推动地方政府各部门之间以及与公民、社会组织等在内的社会力量之间的合作协同治理，也是破解中国式邻避治理困局的关键所在。
当前在邻避治理中，尽管存在坟墓等心理不悦类邻避设施选址立法规制的待完善空间，但有关邻避设施以及邻避治理的政策制度并非完全处于一种法律空白状态。2019年《重大行政决策程序暂行条例》的出台，实现了公众参与的全过程覆盖。实际上，邻避治理的地方政府的信息公开、评估决策、风险问责等行为都是建立在法律规则的基础上
