本文是一篇法学理论论文，笔者认为我国公共数据开放需要通过明确公共数据权益主体、明晰公共数据权益客体以及理清公共数据权益内容来明确公共数据权益内涵；通过明确数据应用标准、推动数据技术标准法治化建设以及完善数据安全标准来统一公共数据开放标准制度；通过明确相关主体权责边界、推进权利救济机制体系化建设以及完善安全保障机制来健全公共数据开放保障机制。
一、公共数据开放概述
（一）公共数据的概念界定
1.公共数据的概念
2022年《数据二十条》中规定公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。[62]根据产生主体和产生过程等方面的不同，各地对公共数据有不同的见解。第一，产生主体方面，上海市[63]和浙江省[64]等地对公共数据生产主体中的公共服务企事业单位进行了限定，大致包括供水、供电、供气、公共交通以及其他。也有地方将税务、海关、金融监督管理等机构提供的数据也认定为公共数据；[65]第二，产生过程方面，有地方认为公共数据是依托计算机信息系统而产生的；[66]但大部分地方都通过限定相关主体履行公共管理和服务职责来界定公共数据。[67]同时，有地方通过反面定义的方式，为公共数据的界定提供了一种新的思路。譬如2021年《北京市公共数据管理办法》第2条将包含国家秘密、商业秘密以及个人隐私的数据剔除出公共数据的范畴来界定公共数据。[68]这种反面定义的方式存在一定的合理性。一方面，巧妙回避了现今尚处于不确定状态的公共利益；另一方面，通过将国家秘密、商业秘密以及个人隐私等数据剔除在外的方式来界定公共数据，有利于维护国家安全、商业安全以及个人隐私安全，有利于数据开放工作的安全展开。
近年来，我国数据开放运动呈现出由政府数据或政务数据向公共数据嬗变的火热趋势，[69]学术界对公共数据的内涵进行了探讨，但尚未形成统一意见。譬如以“应由社会公众基于公用目的而共同使用”作为公共数据资源范畴的锚定核心；[70]或者以“公共利益”确定公共数据的内涵，以公共管理与服务的目标划定公共数据的外延；[71]有些学者坚持“主体+内容”的复合型认定标准，[72]认为公共数据是使用纳税人资金，在相关主体履行公共服务过程中而获得的数据。
（二）公共数据开放的界定
1.公共数据开放的概念
数据作为宝贵的资产，惟有开放才能充分释放数据的价值红利。其中，公共数据开放作为数据开放运动中的重要一环，在充分释放数据价值方面发挥着重要作用。因此，明确公共数据开放的概念是十分必要且迫切的。
有地方将公共数据开放定性为一种公共服务，譬如《江西省公共数据管理办法》 [85]亦有相当多的学者从不同的视角对公共数据开放的概念进行了探讨。第一，从目的方面来看，公共数据开放是鼓励大众社会化使用具有公共性、多元异构性和高增值性等特点的公共数据、[86]聚焦公共服务[87]以及充分释放公共数据潜在价值和效益[88]的活动；第二，从主体和行为方面来看，是指对公共机构在依法履行职责或提供公共服务过程中产生的数据进行加工处理再利用的过程；[89]第三，从主体、行为以及目的方面来看，公共数据开放是政府为提高公共福利和行政效率向社会无条件或有条件地开放全部公共数据的活动；[90]抑或是政府通过向社会开放其掌握的数据资源，并以鼓励公众开发利用的方式，从而促进政府治理改革目标实现的活动。[91]综上可知，一方面，公共数据开放作为公共服务而存在；另一方面，公共数据开放聚焦于数据开发利用，承载着充分发挥公共数据在社会经济等方面推动价值的功能。随着我国各地公共数据授权运营工作的展开，公共数据的开发利用逐渐成为数据开放工作中的重点，譬如2022年广东省就对公共数据开放中的管理行为和利用行为均进行了相应的规定。[92]当然，如果过于强调利益将会导致公共数据开放成为个别主体的获利工具，进而引发垄断行为。公共数据开放应是为了促进数据进行社会化开发利用，以充分实现公共数据的价值。因此，公共数据开放应是政府在保障数据安全的前提下，兼顾公益性和市场性，为释放公共数据潜在价值而向社会提供在履行公共职能过程中产生的公共数据的活动。
二、公共数据权益内涵不明确
（一）公共数据权益主体存疑
在公共数据所有权主体方面，众学者存在着不同的观点。一是承认公共数据上有所有权主体，譬如将公共数据所有权归属于国家、[104]全民、[105]数据来源者[106]以及公共管理机构[107 ]等等多种观点。第二，将所有权主体从公共数据之上的权利主体中排除，认为所有权作为公共数据治理的法理基础尚有诸多疑虑，国家治理公共数据并不一定需要依靠国家所有权方案。国家可以直接援引《宪法》保护公共资源的责任条款而保护和管理公共数据，激发并利用其价值。
公共数据之上的其他权利主体也存在着很大争议，譬如有部分学者通过数据的生成周期、数据的占有、管领状态以及数据的存在状态来探讨公共数据权利的归属。将公共数据资源持有权主体界定为基于数据用益物权而享有持有权的数据处理者、将公共数据加工使用权主体界定为在数据汇集阶段对其持有的数据享有加工使用权的数据处理者、将公共数据产品经营权主体界定为根据其加工后的数据产品而享有数据产品经营权的数据处理者。[109 ]抑或是通过对数据的占有、事实或法律上的处分以及管理控制而给予政府数据使用权、处分权以及管控权，而许可权作为使用权的衍生性权利存在[110 ]或者根据数据的存在状态来配置数据权，对数据提供单位配置数据资源持有权，数据运营单位则通过政府部门的授权而获得加工使用权与产品经营权。[111 ]当然也有学者以主体相关性的有无来判断所产生数据的归属，认为公共管理机构享有其生产的公共管理数据。[112 ]综上可知，现阶段我国公共数据之上各权益主体的确定仍旧处于存疑状态。
（二）公共数据权益客体不清
对于公共数据权益客体，学界也进行了一定的探讨。首先，对于公共数据之上是否具有法律权利或权益。有学者认为数据依附于信息，无独立经济价值，因此也不宜将其独立视作财产，[113 ]抑或者认为数据确权会导致反公地悲剧的结果，阻碍数据的利用与共享，数据只适宜责任规则保护；与之相反，一些学者认为公共数据可以作为财产权的客体，[114]承认公共数据之上享有相关的权利或者权益。[115]另一些学者认为公共数据资源的赋权基础来自于对其所产生价值即利益的享有，应当从公共数据资源自身所具有的利益入手来探讨公共数据的赋权基础。[116 ]从上述可知，现阶段我国公共数据权益客体不清。
三、 公共数据开放标准不统一 ............................ 23
（一） 数据应用标准不明确 .................................. 23
（二） 数据技术标准不规范 ................................... 24
四、 公共数据开放保障机制不健全 ........................ 27
（一） 相关主体权责边界不明 ............................ 27
（二） 权利救济机制不系统 ................................. 28
五、 公共数据开放的规范进路 .............................. 32
（一） 明确公共数据权益内涵 ...................................... 32
1. 明确公共数据权益主体 ........................................ 33
2. 明晰公共数据权益客体 ..................................... 33
五、公共数据开放的规范进路
（一）明确公共数据权益内涵
清楚界定的产权是市场交易的前提，[191]公共数据权益内涵不明确易引发“丛林式争夺”，导致资源利用成本陡增，导致相关主体的数据行为难以进行合规判断，致使公共数据的非法获取和利用行为滋生，不利于公共数据资源的优化配置，不利于公共数据的安全高效流通，难以实现公共数据开放的价值。因此，尽管现阶段公共数据权益内涵界定方面仍存在着诸多理论与实践的挑战，但其仍具有必要性和可行性。惟有明确公共数据权益内涵，才能定分止争，减少权利归属的不确定性，才能便利数据交易和再利用，才能助力我国数字经济的高质量发展。我国顶层设计呈现“淡化所有权，强化使用权”的倾向，且公共数据主要依据“公共利益”而生成，其中不免掺杂着诸多个人数据、企业数据等等其他性质的数据。此时，无论将公共数据所有权归属于哪一主体，都不利于对其他数据主体权利的保护。而明确公共数据权益内涵的最终目的就是为了最大限度地释放公共数据的价值，实现数据资源的优化配置。因此，公共数据不同于传统的财产权或者产权概念，并不需要界定数据属于谁所有，而是应该强调数据相关主体的使用权，[192 ]对公共数据的权益进行合理划分即可满足公共数据开放的目的。因而，本部分着重从明确公共数据权益主体、明晰公共数据权益客体以及理清公共数据权益内容来明确公共数据的权益内涵。
结语
数字时代机遇与挑战并存，如何在保障数据安全的同时，最大程度地释放我国公共数据的价值，让数据红利充分惠及到每一个人，还需进一步探索。现今，我国公共数据开放已经进入到快速发展阶段，各地已经进行了一系列尝试，但是由于缺乏国家层面的统一立法指导，公共数据的权益内涵不明确、开放标准不统一以及开放保障机制不健全等问题制约着数据开放工作的推进，我国公共数据开放工作仍是任重道远。
我国公共数据开放需要通过明确公共数据权益主体、明晰公共数据权益客体以及理清公共数据权益内容来明确公共数据权益内涵；通过明确数据应用标准、推动数据技术标准法治化
