本文是一篇法学理论论文，笔者认为民族团结与进步是促进民族地区发展的重要因素，而国家制度的构建又对民族团结与进步起到至关重要的作用。立法变通权是我国赋予非基于自身因素而在地理上和社会上处于弱势地位的少数民族群众的特殊地方立法权，其有效行使能够促进民族地区的团结进步。
第一章“自治法规”与“变通”概念
第一节“自治法规”意涵阐释
一、自治法规的内涵与外延
自治法规是指民族地区的自治机关依据宪法和法律的规定，结合本民族的政治、经济和文化特点，制定的自治条例与单行条例。自治法规对于以下事项可以进行规定：首先，宪法和法律规定由其制定的事项。其次，全国人大及其常委会授权其可以规定的事项。最后，不属于国家专有立法权范围但可根据当地实际情况而制定的事项。
自治条例，是民族自治地方的人大结合本地区的实际情况，依据宪法及相关法律的规定，制定的规范性文件。其内容规定多为基本原则、工作制度等，是调整民族内部各族社会关系的综合性法律。
单行条例，是民族自治地方的人大为了解决某一具体事项而依实际情况制定的单项法规。单行条例可以灵活的对民族地区的相关事务进行调整，因而变通规定多以单行条例的形式进行表现。
自治条例和单行条例都是民族地区行使立法自治权的具体体现。自治条例是民族地区的基本法律规范，发挥着总领全局的作用，内容规定具有综合性的特点。单行条例涉及事项较具体，具有特殊性。单行条例不得违背自治条例的要求。总之，二者相辅相成共同提高民族地区社会治理法治化的水平。
第二节“变通”的法律意涵
一、关于“变通”权的立法规定
关于民族地区可以行使立法变通权的规定分布于《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》以及一些规定变通条款的单行法中。
《宪法》是我国民族地区实施变通立法的最高规范依据。1954年颁布的《宪法》规定了民族自治机关对自治条例和单行条例的制定权以及拥有保留或改革风俗习惯的自由。五四宪法虽然没有明示民族地方可以进行变通规定但已经蕴含保护各少数民族发展的理念。1975年颁布的《宪法》取消了民族地区的立法自治权。1978年颁布的《宪法》恢复了民族地区对自治条例与单行条例的制定权。1982年颁布的《宪法》规定了自治权主要涉及的内容，为民族区域自治提供了根本的规范依据。虽然，我国《宪法》的具体条文中并没有出现“变通”的表述，但从立法自治权的本质看，《宪法》第116条实际上已经暗示了自治法规拥有的变通功能。
《民族区域自治法》作为少数民族进行区域自治的基本法律，没有明确规定民族地方可以对自治法规进行变通规定，但规定了自治机关的变通执行权。当然，从民族区域自治制度的原则来看，应当承认自治机关拥有的立法变通权。
我国2000年制定的《立法法》正式对“变通”权进行了明确规定。该法第66条第二款，[18]对民族地区制定的自治法规可以对哪些对象进行变通以及变通权行使的界限进行了规定。《立法法》作为规范国家进行立法活动的基本法律，成为了指导民族地区进行立法变通的行动指南。
除了上述法规外，还有一些单行法也规定了变通条款。如《刑法》、《民事诉讼法》、《妇女权益保护法》、《老年人权益保障法》、《森林法》、《全面所有制工业企业法》等。
第二章自治法规变通立法概况
第一节自治条例的变通立法概况
一、变通数量
我国有5个自治区、30个自治州、117个自治县（旗）。通过国家法律法规数据库和北大法宝等数据库，截至2022年，我国共制定自治条例426件，现行有效的自治条例为220件。但令人遗憾的是，五大自治区至今未出台任何一部自治条例，使得自治区层面的自治规范处于落空状态。现行有效的自治条例全是由自治州和自治县所制定。
自治州、自治县的自治条例立法工作取得了较大的成就。在30个自治州中，共制定了92件自治条例，现行有效的为47件，1件自治条例被废止，44件自治条例被修订。在117个自治县中，共制定了330件自治条例，现行有效的为169件，147件自治条例被修订。而聚焦到变通立法领域，含有变通内容的自治条例只有1件。
二、变通内容
我国的变通立法，从变通立法的名称上看，多以“变通规定”进行命名。但若从立法的表现形式上看，只有1件以自治条例中的变通条款表现出来，即1986年湖南省新晃侗族自治县制定的自治条例，其余皆为单行条例。
湖南新晃侗族自治县是全国第一个出台民族自治条例的少数民族自治县。作为第一部民族自治条例，其出台标志着民族自治立法权的真正落实。1986年湖南省新晃侗族自治县制定的自治条例对我国《婚姻法》中规定的结婚年龄进行了变通。该自治条例在第四十七条规定，自治县男性少数民族公民结婚年龄不得早于二十周岁，女性少数民族公民结婚年龄不得早于十八岁。该规定降低了《婚姻法》对公民结婚年龄的要求。但该变通规定在1998年新晃侗族自治县对《新晃侗族自治县自治条例》进行修正时删除。
第二节单行条例的变通立法概况
我国自治法规包括自治条例和单行条例。现行《立法法》第75条明确规定，能够对法律、行政法规作变通规定的只能是自治条例和单行条例。[22]由此可见，以“变通规定”命名的规范性文件，在形式上只能归属于自治条例或单行条例，故自治条例和单行条例是变通立法的表现形式。而上文所述，因受自治条例性质的影响，变通规定主要以单行条例形式表现。本节从变通主体、变通数量、变通区域、变通对象、变通内容等方面对变通规定进行梳理。
一、变通主体
2000年《立法法》颁布实施，在《立法法》颁布实施之前，民族地区主要依据部门法的授权进行变通条款的制定。不同法律规定了不同的立法变通主体。首先，民族地方人大有制定权。如《刑法》、《继承法》、《妇女权益保护法》、《老年人权益保护法》规定只有民族自治地方的人民代表大会有变通法规的制定权。其次，民族地方人大常委会也具有制定权。如现已废止的1982年颁布的《民事诉讼法》及1980年颁布的《婚姻法》规定民族自治地方的人大常委会与民族自治地方的人民代表大会一样，均具有变通法规的制定权。最后，自治机关具有制定权。如1998年《森林法》授权范围更大，其规定自治机关就可以制定变通规定。
2000年颁布的《立法法》明确只有民族自治地方的人民代表大会才享有制定变通法规的权力。《立法法》作为规范我国立法活动的专门法律，一切法律法规规章的制定、修改、废止都必须依据该法的相关规定。因此，一方面，依据《立法法》的规定民族地区能够行使立法变通权的主体只能为民族地方的人民代表大会，其他主体均不具备行使法律变通的权力。当其他法律的相关规定与《立法法》不一致时应当对其内容及时进行修订。另一方面，民族地区是为了本地区群众的特殊利益而行使立法变通权，这些内容与群众关系密切且涉及面广，变通之时应当谨慎为之，而人民代表大会在立法时能够在广大代表充分讨论的情况下制定，能够更好反映人民群众的利益与心声，因此只由地方人民代表大会行使立法变通权体现了立法主体谨慎立法的思想。
第三章 自治法规的变通性问题及成因 ......................... 27
第一节 自治法规变通立法存在的问题 ......................... 27
一、立法变通权行使不充分 ................................ 27
二、法规修订工作滞后 ........................................ 27
第四章 自治法规变通性问题反思 ............................. 35
第一节 立法主体对“变通”权的把握 ............................... 35
一、把握变通权行使的意涵 ................................... 35
二、厘清变通权行使的界限 ............................ 37
结语 ................................. 46
第四章自治法规变通性问题反思
第一节立法主体对“变通”权的把握
一、把握变通权行使的意涵
民族地区行使立法变通权的最终目的是通过法律的指引在本地区建立有序的法治秩序，满足少数民族群众的利益诉求，使各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，形成更强的民族凝聚力。通过对民族地区变通规定的内容进行分析后，可以总结出民族地区行使立法变通权的原因主要在于以下2个方面：
第一，民俗民风或者习惯法与国家制定法发生冲突，因而需要通过“变通”进行调适。此种原因多发生在民商事领域。民事与商事领域中多强调私法自治。在民族文化和地方性知识的影响下，具有地域特色的民俗民风与习惯法源源不断的产生。这些民俗民风或者习惯法源远流长，符合当地民众的价值理念，因而在当地发挥着社会控制的作用。国家统一制定的法律，更多的是对整个国家共性问题的考虑，对于各地区的具体情形很难兼顾周全。普遍性与特殊性的矛盾需要“变通”作为中介手段进行调和。因此，一方面，在不违背相关法律精神与原则的情况下，立法机关通过“变通”将当地民众普遍信服与遵守的民俗习惯吸纳进国家制定法。另一方面，立法机关通过“变通”对不利于社会进步，不符合国家整体意识形态的规范进行否定，将其转换为符合整个社会发展样态的规范，逐步转变当地群众的意识。
第二，因地理环境的差异，通过变通立法更好保护生态环境。此变通原因多发生在经济法领域。我国少数民族多居住在西北与西南地区。西北地区作为我国关键的生态屏障之一，其肩负着保护华北、东北生态安全的重要功能。在气候与人类活动的影响下，西北地区生态环境脆弱。水资源短缺，土地荒漠化，草原保护工作严峻等问题持续困扰着当地的发展。而西南地区动植物种类丰富，生态环境优势明显，是构建我国生态安全格局的基石之一。虽然优势明显，但西南地区喀斯特地貌广布，石漠化问题严重，生态环境依然敏感脆
