本文是一篇法学理论论文，论文以湘潭市九华经济技术开发区托管响水乡的实践为例，通过湘潭经开区管委会托管响水乡的过程，分析了我国开发区托管实践中存在的法律问题、产生原因以及解决办法。
第1章绪论
1.1选题背景
追溯我国开发区的发展历史，大约要从1984年建立的第一个开发区大连经济技术开发区算起。如今，各类型开发区如雨后春笋般涌现，成为促进产业升级和提高国家、地区综合实力的一种有效方式。根据2018年开发区审核公告目录公布的数据，目前我国共有开发区2728个，其中国家级经济技术开发区218个，国家级高新区168个，省级开发区2094个。①各类型开发区发展潜力大、覆盖面积广，已经成为我国经济发展的重要平台。根据集约管理的需要，我国开发区在发展实践中形成了不同的开发区发展模式，比如近年来广受开发区管理者青睐的行政托管模式。行政管理权的让与使开发区发展速度得到极大的提升，与此同时，托管权力也因为法律规制不到位而遭受质疑。开发区范围内的行政托管是一种新的政府管理模式，它的出现具有深刻的现实背景和政策背景。
就开发区发展实践而言，托管模式是我国开发区建设进入新阶段的必然产物。开发区是我国发展经济的特殊区域，自开发区制度实施以来我国积累了丰富的发展经验。开发区经济具有集约、高效的特点，有利于培育区域经济增长优势，是我国经济发展的助推剂。随着我国对外开放范围的进一步扩大和市场经济体制改革的不断深化，开发区发展空间不足的问题日益严重。为拓展开发区发展空间，地方政府充分利用管理权限，以开发区管理机构托管周边行政区或者行政区内的部分区域的方式解决土地资源困局，行政托管由此而来。托管模式形成后，开发区行使相当于一级政府的经济社会管理权限对托管区域进行管理，既能为开发区发展提供空间，又便于区域统一规划、统筹发展。
1.2研究意义
从理论层面看，行政托管目前没有正式的制度支撑，缺少明确的实定法依据，因而其合法性屡遭质疑。随着经济开发区的进一步发展，托管现象日益普遍；反观理论研究，对行政托管的研究很少，行政托管的法治化问题研究更是几近空白，二者形成极大反差。因此，从法治化角度对行政托管问题进行系统研究有助于填补该方面学术研究的缺陷。实践中的大量应用对行政托管双方的权力范围产生较大影响，科学化合理化的行政托管制度对于达到特定行政目的，促进特定区域经济发展发挥着重要作用；若托管不合理，则会加重地方政府权限划分的负担，容易导致权力滥用，造成侵权的后果。
从实践层面看，湘潭市九华经济技术开发区托管响水乡即采用行政托管模式，对该问题的研究对于湘潭市九华经济技术开发区及本区域内其他开发区托管权力的规范具有重要的指导意义。虽然我国开发区分布广泛、类型众多，但仅就行政托管这种开发区管理模式而言，各类开发区在托管过程中存在很多共性问题。本文通过分析行政托管在法律体制和运行机制中存在的问题，力图寻找规制托管权力的合理方法，促进开发区行政托管的法治化进程。经济技术开发区属于依托政策扶持致力于经济发展的特殊区域，政策手段确实比法律手段更为灵活、高效，但从长远角度来看，完善的托管法律制度的构建才是确保行政托管长期稳定发展的治本之策。因此，对于行政托管模式的法治化分析具有非常重要的意义。
第2章行政托管及其特点
2.1行政托管的概念
行政托管是近年来我国地方政府治理过程中出现的新的管理模式，其在我国区域经济发展和区域治理中发挥着关键作用。从其发展脉络来看，“行政托管”是对这一新的管理模式的总结概括。所以目前我国学者对行政托管的研究也集中在托管这一发展模式的研究上，行政托管的概念也由此而来。
行政托管这一概念是随着开发区管理模式的创新而出现的，关于行政托管的概念存在多种解释，目前学界尚无定论。我国从事相关研究的学者对行政托管的概念解释如下。蔡学美认为，行政托管是地方政府为了实现经济建设的应急需要，做出的不需上一级政府行政审批即可对所辖区域进行划分的一种临时决定。①木永跃认为，行政托管是在不改变现行行政区划制度的前提下，为了有效回应行政生态与环境的变化，通过行政授权与委托，对行政权力进行重新配置，以实现区域公共利益最大化的新型管理模式。②安子明认为，行政托管是在不改变行政区划的基础上，由上级机关以权力分工的方式指定某一下级主体作为委托方，把本属于自己的部分事务管理权整体委托于另一主体行使，由该托管主体负管理责任并承担相应的法律责任。③庞明礼和徐干认为，行政托管是作为托管受体的开发区周边乡镇将行政权力让渡给开发区政府的非正式制度安排，托管受体的行政所有权与经营权实现分离，经营权交由开发区政府。④上述观点，以蔡学美、木永跃、安子明和庞明礼的观点较具有代表性。
2.2行政托管的来源
行政托管是近年来我国开发区管理中一种适用广泛的管理模式，正如任何事物都有其源流，行政托管也有其制度渊源。行政托管依托于托管制度，而托管由信托演变而来，所以追根溯源，追寻行政托管制度的渊源应当从信托制度开始。以下按照时间顺序梳理行政托管的演变过程。
1、信托。信托是指委托人基于对受托人的信任，将其所有的财产委托给受托人，受托人按委托人的意愿，以受托人的名义，为受托人的利益或特定目的，对信托财产进行管理或处分的行为。信托是一种特殊的财产管理制度，也是一种以信用为基础的法律行为。信托制度涉及委托人、受托人以及受益人三方主体，由此而形成的信托关系是托管制度诞生的雏形。
2、托管。托管，即委托管理或受托管理，是指为了实现特定目的，委托人基于对受托人的信任，把对特定事项的部分权利或者利益在一定条件下，委托于受托人，由受托人进行经营或者管理的行为。托管由信托演变而来，托管与信托既有联系又有区别。托管的本质和信托基本相同，但二者又存在区别。信托主要适用于经济领域，托管则适用于经济领域、法律领域、行政管理等多个领域，托管的适用范围更广。从托管的本质来看，托管的理念与信托大致相同，托管是对信托的发展和延伸。
3、经济领域的托管。托管制度最开始适用于经济领域，是为了实现特定经济目标而创设的一种管理制度。托管制度常用于经济活动中，常见的有企业托管、资产托管、破产托管等，是商事主体从事生产经营活动的一种资产管理方式。目前我国常见的托管形式有企业托管和债权托管。债权托管如为处理商业银行的不良债权而成立资产管理公司以改善债权人的资产管理状况，提高经营能力。企业托管则是以企业产权和经营权为托管对象，转变企业经营困境实现企业保值增值的一种有效方式。
第3章行政托管存在的法律问题及成因...............................12
3.1行政托管的运行状况..................................12
3.2行政托管中的法律问题....................................15
第4章行政托管的法治化途径..................................27
4.1完善行政托管法律体制.........................................27
4.1.1明确管委会的法律地位..................................27
4.1.2明确管委会的权限与责任..................................29
结语......................................36
第4章行政托管的法治化途径
4.1完善行政托管法律体制
完善行政托管法律体制指根据我国宪法和法律来确定托管主体的权力范围和责任分配，主要是明确托管权力范围。具体而言，分为横纵两个层面：在纵向上主要是解决托管权力转移给开发区管委会之后，当地政府与开发区管委会之间的权力划分问题；在横向上则是开发区管委会组成部门之间的权力分配问题。只有明确托管权力和责任的分配，才能实现托管制度的法治化。具体而言，主要包括托管主体的法律地位、托管主体的权责划分以及机构设置三个方面。
4.1.1明确管委会的法律地位
就立法内容而言，首先应解决的是开发区管理机构的法律地位问题。可以说，开发区及其管理机构定位不清是开发区权限不明、机构设置不完善等问题的重要原因。由于我国开发区立法进展缓慢，目前尚无统一立法对开发区管委会的性质和法律地位予以明确认定，因而理论界对开发区管委会的法律地位争议不休。所以，明确开发区管委会的性质和法律地位对于开发区体制机制完善、推进开发区法治化进程具有重要意义。要对开发区管委会的法律地位进行认定，首先应对管委会是否具备行政主体资格进行讨论。
开发区管委会是否具有行政主体资格的问题，从不同的角度看待可以得出不同的结论。从开发区的功能定位考虑的学者认为，开发区是致力于经济发展的特殊区域，作为开发区的管理机构，开发区管委会应当以发挥经济管理职能为主，不宜将其作为行政主体看待；也有学者从开发区发展的动态角度以及开发区管理模式变革的角度看待，认为在开发区发展实践中，管委会在很多情形下代行地方政府的行政管理职能，对开发区范围内的社会事务进行统一管理，已经是事实上的行政主体，应当赋予其行政主体资格。
结语
自1984年至今，开发区制度在我国走过了三十多年的发展历程。开发区作为经济发展的先行示范区，本身具有突破传统体制束缚，大胆创新的特点。与开发区发展模式相适应，为了争取更多的发展资源，开发区在现有的制度框架下形成一套独特的管理模式——行政托管模式。行政托管在不改变行政区划的前提下，充分利用地方政府的经济社会管理权限，最大限度的完成了开发区托管区域的土地资源和行政资源的整合问题，为开发区走出发展困局找到了出路。但是，行政托管模式具有典型的先试先行的特点，尽管行政托管在开发区发展实践中成效显著，关于开发区行政托管的
