本文是一篇法学理论论文，笔者认为只有将城市管理工作外包制度放在法律法规的框架内及城市管理部门的有效管控下，才能最大程度确保城市管理外包制度的法治化发展，推动城市管理工作顺利进行和提供更高质量的公共服务。
一、我国城市管理外包制度概述
（一）城市管理外包制度产生的社会背景
1.城市管理综合执法体制的建立
我国城市管理的改革工作起步于1996年《行政处罚法》的实施。其中第十六条明确规定国务院及其授权的省一级政府有权决定某个行政机关统一行使相关行政机关的行政处罚权。①此后，城市管理部门成为具有独立性的政府职能部门，由政府直接领导，具有行政主体资格，且能够履行职权，独立承担责任。
1997年3月，国务院批复了北京市宣武区试点工作的开展，自此，全国各地城市管理工作外包的试点工作正式启动，1999年，国务院下发了《关于全面推进依法行政的决定》，③该决定指出，要严格依照《行政处罚法》等相关规定，在原有试点的基础上，继续加大推进相对集中行政处罚权工作的力度，不断积累经验，逐步扩大试点开展范围。④截至2000年9月，先后有北京、广东等16个省级政府单位向国务院申请在本行政区划内开展相对集中行政处罚权的试点工作。至此，城市管理综合执法体制的框架基本构成。
2000年9月，国务院办公厅发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，该通知提出要求，强烈建议省级政府再次提高对相对集中行权的重要认识，同时也要抓好已有试点工作，并积极稳妥扩大相对集中行权的试点范围。2002年8月，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定指出，实践证明，相对集中行权试点工作已经实现其阶段性的目标，因此，国务院认为在全国范围内推进相对集中行权工作条件已经允许。⑥为此，依照《行政处罚法》，国务院授权省级政府自行决定在本行政区划内依计划、有步骤地开展相关集中行使行政处罚权的工作。这一规定表明，我国城市管理综合执法体制基本建成。
（二）城市管理外包制度的发展历程
1.推行公共服务外包
20世纪70年代时西方国家已经对公共服务外包制度实践和探索，以其便捷性发展迅速，赢得许多国家青睐。①但是，我国探索公共服务的开端是在20世纪90年代。②近年来，随着相关政策性文件持续下发，为外包制度的发展与实践提供了一系列政策支持。2006年，由商务部颁发的《关于实施服务外包“千百十工程”的通知》启动了服务外包“千百十工程”，③极大地促进了我国公共服务外包的发展。④2008年，财政部和商务部联合下发《关于支持承接国际服务外包业务发展相关财税政策的意见》，对于公共服务外包而言，该意见提供了很大程度上的财税政策支撑。⑤2009年，国务院办公厅发布《关于促进服务外包产业发展问题的复函》⑥批准将重庆等20个城市打造成为服务外包典型示范城市。⑦紧接着2010年，国务院办公厅发布了《关于鼓励服务外包产业加快发展的复函》，其中特别强调自2010年起到2012年三年间，以建设外包平台为目的，中央财政将连续三年为典型示范地区提供500万元。⑧2013年，国务院办公厅发布《关于进一步促进服务外包产业发展的复函》，其中强调，要进一步落实自2013年起一直到2015年三年期间，连续每年为典型示范城市提供500万元以支持服务外包公共平台的打造。⑨2015年，国务院发布《关于促进服务外包产业加快发展的意见》，⑩附件一第四项强调，在对外购买服务的问题上，政府应主动拓宽采购的范围和领域，只要是可以以外包方式完成的业务，均可以委托于专业性、技术性企业来完成，并且将我国服务外包示范城市扩大到21个。
二、我国城市管理外包制度的法治困境
（一）执法权外包
关于外包范围问题，我国的法律法规及各地的红头文件中虽然有所涉及，但操作性不强，对落实外包制度的指导性不够，实际上很难为城市管理部门的具体外包工作划定严格、明确的边界。一方面，各地外包工作的开展缺乏统一的规范化指导；另一方面，部分服务工作、执法辅助类工作与执法行为难以明确区分。因此导致城市管理部门为减轻负担、逃避责任无底线地拓宽外包范围，偏离法治轨道造成更多的社会矛盾。多地城市管理部门刻意无视有关行政强制权、行政处罚权的规定，允许外包人员处理执法工作。
然而，在实践中难以厘清外包工作的具体范围和边界，使得城市管理外包制度的“合法性”屡屡遭遇质疑。②例如，2010年在河南郑州连续发生了6起承担城市管理外包工作的物业公司人员的暴力行为案件，此后，城市管理外包制度便遭受质疑而尴尬收场；③2012年广东省的城市管理外包制度因协管工作人员与摊贩发生冲突，牵扯出涉黑事件而引发争议。④2013年西安市莲湖区桃园路街道办事处城市管理部门的协管工作人员在巡查过程中劝导违规停车人员时与店员发生冲突，造成多人受伤。次日，西安市多部门联合研究问题处置方式，并安排部署相关工作；⑤2018年陕西省西安市桃园路街道办城市管理部门协管工作人员与汽修店员工发生冲突，本意是纠正违法行为，却演变为冲突事件；⑥2021年浙江省桐乡市城市管理部门的工作人员执法过程措辞激烈称“格杀勿论”，官方回应此系外包人员所为。①实际的外包工作强制性都一定程度的存在，这本身是程度的问题。形式上而言，无论强制性的程度如何都是与民众进行直接接触和沟通，那么，这个过程中难免会涉及一些权力的行使问题。例如，外包工作人员劝离流动摊贩不顺利的情况下，就很可能会与被管理群体之间发生矛盾。
（二）权力滥用
城市管理综合执法工作权力边界不清、承担城市管理工作的外包单位及工作人员素质不高导致其滥用裁量权，在没有法律法规等明文规定的情况下，擅自以外包的方式将执法权作为“商品”进行交易。违背职权法定和依法行政的基本原则，对公民、法人及各类组织的权益造成一定的限制和剥夺，主要表现于以下两个方面：
1.城市管理部门权力寻租
城市管理部门综合执法的工作范围至少涵盖14个方面：园林绿化、市容环境卫生、工商行政、城市规划、公共交通、停车管理、城市节水、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等。①城市管理方面的具体工作是一个繁杂的系统工程，既要达到城市治理有条不紊，又要使社会公众的生活便捷、有序，二者应统筹兼顾、协调发展。在我国，城市管理综合执法工作因为缺少程序性的制约，造成执法人员滥用自由裁量权成为普遍现象。部分执法人员自以为是，认为自己掌握着城市管理的权力就能够为所欲为，甚至将工作外包作为权力滥用的“契机”，走上违法犯罪的道路。
事实上，城市管理部门和承担城市管理外包工作的单位之间信息不对称的现象是极为严重的，城市管理部门对于外包服务单位的经营业绩、发展情况等与企业资质相关的信息无法全方位地进行了解。对承担城市管理外包工作单位的选择而言，一定程度上取决于城市管理部门相关领导的个人权威，领导对于哪个外包服务机构偏向于较为信住，最终外包企业的选择也就最有可能决定哪家企业。部分地区的城市管理部门对外包服务机构的选择虽然确实存在着招投标的形式上的设置，但是城市管理部门却没有设置专门针对外包服务机构的资质进行严格审核的机制和标准。此外，选择外包企业的招投标过程以及外包协议的拟定过程透明度不够，权力寻租和灰色交易频繁出现，极易导致滥用行政权力的“暗箱操作”行为。
三、我国城市管理外包制度的法治化发展..................................24
（一）深化城市管理外包制度的治理改革...................................24
（二）完善相关法律法规.......................................27
（三）完善监督和追责机制...............................29
（四）提高外包工作人员的综合素质..........................31
结语................................35
三、我国城市管理外包制度的法治化发展
（一）深化城市管理外包制度的治理改革
引入治理理论，将城市管理外包制度纳入政府治理和社会治理当中，是构建完善的城市治理体系的很重要的前提。①法治是政府治理和社会治理的基本遵循，治理的法治化是通向治理现代化的必由之路，也是全体人民共同的认知和深深的关切，更是在国际社会当中所形成的潮流和共识。
然而，传统的城市管理工作依赖于管理视角，在行政执法过程中更多采用强制性措施，直接无视普通民众的生存和发展利益，③这种管理性视角对于我国城市管理部门的形象塑造及城市管理工作的有效开展存在一定威胁。进一步讲，以管理为视角的执法形式与现代社会体制明显脱节，这不仅需要反思，而且需要转化。实践中，部分地区已经开始重视这一问题，因此已有很多城市通过立法逐步探索城市治理之道，实现从管理理念到服务理念的跨越。④城市管理工作以外包的方式开展，正是治理改革和理念升级的重要表现。
良性治理是解决城市管理工作中复杂问题的一种新方法，更加强调多元主体、积极协作和结果共赢。在这个过程中，涉及到治理的理念、治理的方式和治理制度等具体因素。其中，治理制度是最核心、最主要的，科学合理的制度体系是主体行为规范化的重要保障，也是实现共赢的基础。所以，从这个角度讲，治理则是制度的实现。只有不断对制度进行完善的改革和设置，才是能够实现城市治理目标的坚实路径，而运用治理理论解决城市管理问题的本质是构建完备的城市治理体系。
结语
自城市管理外包制度实践以来，多次社会性冲突事件的发生使城市管理部门压力越来越大。然而，大部分城市管理部门依然坚持运行城市管理外包制度，并没有彻底叫停。一方面，城市管理部门的外包单位及工作人员努力地积极探索更为接地气的方式方法处理城市管理过程中的疑难问题，这比城市管理部门本身的工作或
