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基于公共价值的政府绩效评估:概念界定与理论框架

日期:2022年07月06日 编辑:ad201107111759308692 作者:无忧论文网 点击次数:71
论文价格:50元/篇 论文编号:lw202206171529187449 论文字数:4562 所属栏目:职称论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:职称论文 Thesis for Title

本文是一篇职称论文,笔者认为公共价值管理理论得到国内外诸多学者的推崇,成为公共行政研究的热门话题,被认为能够超越新公共管理而成为公共行政新范式。它提供了一个广泛的框架来理解网络治理带来的管理挑战,非常适合以“重视挑战和变革”“民主”“开放”“共同责任”为特征的后现代官僚政治;它关注服务质量、过程、真实结果和信任等问题,明确了公共部门的目标应该是创造公共价值。

一、文献综述

(一) 公共价值观研究路径

价值观是判定事务是否合意所持的共同、持久的信念与理想[11]。公共价值观则是政府、市场、公众对于公共事务理想状态的一种共识。在诸多公共价值观的定义中,最受认可的来自 Bozeman,他将公共价值观定义为下述三个维度所达成的规范性共识:1) 公众应该 (或不应该) 拥有的权利、利益和特权;2) 公众对社会、国家以及他人的义务;3) 政府和政策所应遵循的基本原则[12]。这里的规范性共识并不意味着普遍的一致,而是强调社会的广泛认可,并以此作为集体行动的基础。这一定义有如下基本内涵:在来源上,公共价值观根植于社会、文化、个人和团体,而不仅仅是政府[13];在前提上,要从合作生产的角度出发,假设在公共事务中公众需要分享并支持对方[14];在实现方式上,要进行适当授权,让公众表达需求和愿望,政府从中调解处理冲突,确定集体价值;在政府角色上,公共管理者要根据协调后的公众愿望进行公共行政活动[15]。

在对公共价值观做出界定的同时,现有文献也尝试对其进行分类。O’Flynn 认为公共价值观既强调与权利和责任有关的终极价值观,也关注导致终极价值观的工具价值观,其中,终极价值观指最终的理想状态,例如幸福、富裕、开心、民主;工具价值观则是实现终极价值观所需付出的努力,比如效率、服务意识、利他主义[1]。Bozeman 也有相似分类,认为公共价值观包含主要价值与工具价值两种类型,主要价值体现在有价值的核心事务上,工具价值则是实现主要价值的手段,二者根据情境可以互相替换[16]。在内容上,Bozeman 等构建了包含 7 个维度、72 个指标的公共价值观星座,但对于价值内容分别从属主要价值还是工具价值,或者在什么情况下从属于两类价值并没有进行拓展[17]。此外,也有文献基于宪法、法律、政策、道德规范等归纳了公共部门以及公务人员所应秉持的深层次公共价值观体系。上述文献单纯依靠逻辑推演进行价值观分类的方式,因过于偏向基于行政伦理的规范推理而缺乏实践基础[18][19]22-28。

(二) 公共价值创造研究路径

同公共价值观研究路径关注观念层面的共识相比,公共价值创造研究路径更为具体,它关注公共行政过程是否创造了公共价值成果。Moore将公共价值定义为:公众对政府期望的集合,是公众通过公共政策、项目与服务所获得的一种效用[24]402。公共管理者的使命在于通过有形的服务满足公众的期望。他提出创造公共价值需要符合三个条件:首先,无论政府采取什么样的行动,必须对公众有价值;其次,政治家和执行者必须支持这种创造;最后,公共部门必须展开高效的活动。为了能够使公共价值在实践中得以运用,Moore构建了战略三角模型。

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战略三角模型包含合法性和支持、运作能力、公共价值三个维度。其中,合法性和支持指公共部门要在履行责任、专业和道德义务方面提出具体的方法,强调自上而下的政治支持和自下而上的公众认同。运作能力强调培养公务员的责任意识、组织能力,使之能够积极获取创造价值所需要的行政资源,具体来看,需要以绩效为导向,指导工作人员专注于组织学习和反思,以找到改善绩效的手段。公共价值旨在将价值明确为具体指标,是其他维度的最终指向,通过开发和使用绩效标准来衡量价值实现程度。

在方法上,Moore 创建了包含公共价值生产全周期的价值链方法 (图 1),旨在衡量价值链全周期各环节的绩效,并依据结果进行问责[25]91-116。具体而言,首先要注重投入与过程层面的绩效评估;其次要监测产出,进行工作量和生产力度量;此外还要衡量社会成果以检视有形的价值物;最后公众满意度也应该成为绩效评价内容。该研究路径下的其他文献没有使用绩效评估的概念,而是提出了“公共价值计量”的概念,但从内容看,公共价值计量与绩效评估本质上是一致的。比如 Karunasena等提出的价值计量包括收入、支出等财务维度以及满意度、效率、服务质量和适宜性等非财务维度[26];Papi等提出的价值计量包括社会价值与经济价值两个维度[27]。

二、公共价值的概念重构及其与政府绩效的关系

(一) 公共价值的概念重构公共价值观研究路径

将公共价值定义为“公众集体偏好和期望的价值”,公共价值创造研究路径则定义为“政府满足公众期望的价值成果”。以上定义的共同点是都聚焦于公众的期望,前者在于期望本身,后者在于期望的实现。以公众期望界定公共价值内涵在具有合理性的同时,也存在范围过于宽泛的问题,它忽视了一个基本矛盾,即公共资源的有限性与公众期望无限性之间的供需失衡[37]。换言之,正如不是所有的社会问题都能成为公共问题一样,公众对政府的所有期望不是都能实现的,并非所有的公众偏好都能成为公共价值。继续从供需关系视角看,单纯强调自下而上的公众需求表达无助于公共价值的实现,同样需要重视政府自上而下的响应式互动过程。具体而言,在既定的资源禀赋下,政府与公众沟通互动,增进理解,根据价值重要性排序积极回应自下而上的公众需求,在广泛的社会建构过程中达成共识,供给价值与需求价值在互动中实现迭代,趋于平衡[38]。因此,我们将公共价值重新界定为:经过社会沟通和政治协商等形式的价值建构机制而达成的公众集体偏好。由此可知,公共价值是情境依赖与社会建构的产物。这个定义避免了公共价值概念的泛化与无边。

(二) 公共价值与政府绩效的关系

通过分析不同研究路径下公共价值的定义及其与政府绩效的关系,结合重新界定的公共价值概念,我们认为无论从定义还是从生产过程看,公共价值观与公共价值创造都不能割裂开来,它们本质上均是为了彰显公共性,追求公众期望的表达与实现;公共价值观重视公众观念层面期望的达成,但需要以期望是否转化为现实的公共价值成果作为成败判断依据[39],公共价值创造注重有形的价值成果,但也强调观念层面的共识形成是价值创造的前提,后者较前者更为具体;公共价值与政府绩效均是复杂的多维度构念,但公共价值在描述观念时是不可直接观测的潜变量,需要通过政府绩效来测量,用于衡量政府成功与失败的标准时,是否生产绩效比能否创造公共价值更准确,政府绩效较公共价值成果更为具体。

由此可以推知,公共价值观、公共价值成果及政府绩效不是矛盾对立的关系,而是公共价值在不同发展阶段由抽象到具体的表现形式,公共价值是政府绩效的出发点,政府绩效则是公共价值的落脚点。换言之,任何公共价值的生成过程都要经历公共价值观形成、公共价值成果实现、政府绩效承载、政府绩效评估验证等步骤。以“空气质量”为例,首先,在公共价值观层面,各利益相关者在政府协调下达成“需要改善空气质量”的一致性共识。其次,经过公共资源的投入以及合作生产后,“改善空气质量”是一种价值成果。最后,“改善空气质量”要通过政府绩效指标“空气质量指数”(air quality index,AQI) 来具体承载与反映。由此,在既有文献[40]的基础上,我们尝试对政府绩效的概念进行重构:政府绩效是一种社会价值建构,在社会价值建构的过程中政府与公众进行充分的沟通与对话,完成从抽象公共价值观的形成到公共价值成果的呈现,再到具体的政府绩效的承载与测度。

三、基于公共价值的政府绩效评估 (PV-GPE)

(一) 基于公共价值的政府绩效评估步骤传统的政府绩效评估框架缺乏对公共价值的关注,也没有从价值链全周期提出可以落地的测度体系,造成的结果是,政府绩效生产容易因公共价值偏离而产生绩效损失[42-43]。构建基于公共价值的政府绩效评估框架,首先要认识到公共价值对政府绩效具有本质规定性,其次在绩效生产的任何一个环节均可能出现各类型的绩效损失,因此要从政府绩效价值链全周期和全类型开展测度。具体来看,基于公共价值的政府绩效评估包括以下四个步骤。

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第一,参与式建构。参与式建构是基于公共价值的政府绩效评估的核心机制,也是第四代评估理论的基本模式。这种机制的主要特征是强调通过包括政府和公众的参与和互动来建构公共价值,以达成集体共识和绩效的协同治理。新公共管理理论下的绩效评估 (NPM-GPE) 设计忽视“价值理性”成分,其评估等活动中的参与者主要是利益相关者主体和服务对象,而且这种评估活动中的参与是在既定框架下的被动行为,与我们所强调的参与式建构有本质不同。参与式建构强调公共价值是在政府与公众等主体之间的互动中产生,使政府绩效回归公共性。

第二,响应式互动。响应式互动是解决政府与公众互动过程中各种价值冲突的具体机制。具体来看,政府作为公共政策的供给者应该承担响应式互动中的组织工作,包括培育公共精神、搭建参与平台、引导公众参与、积极回应公众诉求。公众作为公共政策的主要面向对象,是响应式互动的核心,应该积极参与互动,向政府表达价值偏好。在响应式互动程序上,首先,双方均应基于自身立场表达价值偏好;其次,针对存在价值冲突的内容进行深度互动,基于可支配的资源、当前的政治经济文化环境等因素排除不合理的价值诉求,确定公共价值的优先项;最后,达成公共价值观共识。需要强调的是,实践中的响应式互动过程非常复杂,价值冲突通常需要多次的互动博弈才能解决,成功的关键是各方要秉持诚挚的态度、理性的思维、扎实的证据进行互动。

第四,政府绩效测度。根据 PV-GPG 理论可知,对每一类公共价值的偏离最终都会产生绩效损失。因此,政府绩效评估需要遵循“公共价值观—公共价值成果—公共价值