本文是一篇财政政策论文，本文构建了一个简单的理论分析框架，阐述地方政府在政治与经济激励双重作用下的行为反应，以及这些反应如何影响生态转移支付政策的双重目标，即生态环境保护和公共服务改善。
第1章引言
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
近年来，工业化和城镇化的加速推进带来了经济增长的显著成就，已成为我国发展的显著特征。特别是20世纪初至今，2022年国内生产总值已经是2010的3倍，更是比2000年增长了12倍有余。然而，这一进程中，生态环境质量的改善与经济社会的发展并不同步，甚至在某些地区出现了恶化的趋势，再加上过度消耗的资源，已经开始制约社会经济高质量发展。
生态良好是人类生存、社会可持续发展的重要前提，以牺牲环境质量为代价的发展，不仅威胁到人类的生存环境，也对经济的长期稳定增长构成了潜在风险。为谋求长久的发展，生态环境保护问题的重要性毋庸置疑，国家也对此给予了高度重视。其实，“保护和改善生态环境”①在1990年就已经成为我国的一项基本国策；2000年针对生态环境恶化问题制定《全国生态环境保护纲要》（国发〔2000〕38号），希望通过设立主题生态功能区的方式遏制并缓解生态质量的下降；2008年环保部根据地区自然资源特性，出台《全国生态功能区划》（公告2008年第35号）以合理开发程度区分生态功能区类型。基本公共服务供给是关系着人民福祉、社会公平正义的重要内容，改革开放以来我国致力于基本公共服务供给的建设。早在2003年建设更加完备的基本公共服务体系在十六届三中全会上被明确为构建社会主义和谐社会的目标之一。
无论是生态文明建设还是基本公共服务体系构建，一直是国家重大发展战略的关键组成部分，从“十二五”规划和“十四五”规划都对生态问题和基本公共服务的标准、范围提出了具体目标。尤其是自党的“十八大”以来，不仅生态文明建设成为构建发展格局的重要一环，健全公共服务体系、扩大普惠性公共服务覆盖范围也是城市发展建设的重要方面；“十九大”则强调要多方协作，共同构建环境治理体系，既发挥政府在环境治理中的主导作用，又要鼓励支持企业、社会组织和公众的广泛参与。2023年政府工作报告再次提到要加强生态环境保护，健全公共服务体系，处理好发展和保护的关系，不断提升可持续发展能力。
1.2国内外研究现状
1.2.1国内研究现状
1.主体功能区生态补偿制度研究
从不同的角度研究生态补偿，制度设计的核心与补偿手段也会有所区别。分析国内外生态补偿机制，无论是补偿流程还是方法都存在一致性，普遍采用机会成本作为补偿水平的通用标准。基于此，将生态补偿费、生态补偿税及优惠信贷作为生态补偿手段（毛显强，2002）的同时，建议引入企业等私营主体参与生态保护，并深入分析生态保护补偿机制对减缓总体贫困的潜在影响（柳荻等，2018）。此外，要想生态补偿机制发挥作用，首先应当明确权责主体，并配合适宜的政府手段（财政政策、重大生态工程建设等）和市场手段（生态税费、市场交易模式等）（万军等，2005）。
站在国家治理的角度，生态补偿应当是相关主体间自愿协商达成的契约，旨在通过契约治理生态环境的外部性问题（周晓博，2021）。以陕南国家重点生态功能区为例，基于能值生态足迹视角的补偿标准，功能区生态系统服务价值逐年递增（郭婷等，2021），就得益于“负外部性”环境治理向“正外部性”生态保护的拓展。黄晶晶等（2021）考虑到生态系统服务价值的外溢性，提出了扣除当地生态服务使用量的外溢理论；刘春华（2022）基于资源分配和地区经济发展的差异，提出了多种生态补偿方案。李淑瑞（2022）则认为生态转移支付目标的多样性会影响资金的使用效果，为此县级政府应突破以往“先污染后治理”的治理惯性，形成经济与环境“双目标协同发展”模式。
第2章基本理论及机制分析
2.1相关概念界定
2.1.1生态补偿
生态补偿最初是生态学领域的概念，起源于农业面源污染防治，但由于生态问题与经济发展紧密相关，经济学领域对生态补偿的研究也比较丰富，但大多是基于实践层面，并没有直接定义生态补偿。生态补偿首次作为官方用语是在“十一五”规划中，国务院明确要建设“生态保护补偿制度”，至此生态补偿正式被界定为生态保护补偿。
国内最早提出生态补偿概念是在1987年，张诚谦①提出生态补偿是为维持生态平衡，而将资源消耗的部分经济效益返还给生态系统。当前，国内学者也从狭义和广义两个层面定义了生态补偿，狭义是指人类在开发利用自然资源的同时必然会造成一定的环境污染与生态系统破坏问题，而出于长远考虑，要将部分经济利益用于恢复、治理自然环境；广义则是强调生态补偿是保护生态服务功能和人与自然和谐关系的制度性协议②。
生态补偿，又称为生态系统服务付费（Payments for Ecosystem，PE）或环境服务付费（Payments for Environmental Service，PES）表示用于偿付生产过程中的自然资源成本的那部分收益。当前，具有代表性的定义有两种：一种是指Wunder（2005，2015）的定义，即结余服务使用者和服务提供者之间的以商定的自然资源管理方式获得外部服务为条件的自愿交易。另一种则是由Muradian等（2010）③提出的更为广泛的定义，认为生态补偿是社会参与者之间的资源转移，其目的是创造激励机制，使个人或集体土地使用决策与自然资源管理中的社会利益相一致。
2.2相关理论基础
国家重点生态功能区转移支付政策是以外部性、公共产品以及生态价值理论为基础建立的，本节希望通过梳理相关理论在生态领域的应用，为政府通过财政手段丰富改善生态环境、提供公共服务的方式方法提供思路。
2.2.1外部性理论
外部性又称为溢出效应，是指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。当个体从事一项影响旁观者福利的活动，而又不对这种行为支付或取得报酬，就产生了外部性。外部性理论最早是由亚当斯密提出，他认为在个体追求自身利益的同时，“看不见的手”也常常会促进社会的利益，两者具有一致性。但1887年出版的《政治经济学原理》从另外的角度解释了外部性，认为在自由经济中，人们无法得到与付出的劳动相匹配的报酬，这种差异就来自于外部性，也就是说个人利益与社会利益并非完全一致。马歇尔作为最早研究外部经济现象的学者，1890年在《经济学原理》①一书中提出外部性具有内外两个方向，庇古②则基于“外部经济”观点提出正外部性和负外部性的区分。
庇古是最早主张以政府这只“看得见的手”干预解决外部性问题的经济学家。他认为私人边际收益（成本）与社会边际收益（成本）的背离，不是仅靠规定好的补偿措施就能弥补的，而是要依赖政府通过转移支付和政府购买等强有力的手段进行干预，将外部效应内部化。当前，矫正外部性的途径有两类，一种是对产生负外部性的部门或地区征税的同时，对产生正外部性的部门或地区予以补贴；另一种则是根据产理论，谁负有消除生态环境正（负）外部性的责任取决于产权界定给谁。
生态环境作为一个不可分割的系统，具有典型的强外部性，可以分为正外部性和负外部性两个方面的影响。从空间特征上看，生态系统产生的服务往往会从本地流转到异地。例如，退耕还林、防护林修筑工程都能够显著提升本地区的空气质量，且对周边地区的空气质量也有一定的改善作用，尽管只是本地政府付出了成本，但这种正外部性使得整个地区的总社会福利得到了更大程度的提高。
第3章重点生态功能区转移支付政策分析..........................20
3.1重点生态功能区转移支付政策发展历程.......................20
3.1.1试点阶段（2008-2009年）.............................20
3.1.2正式实施阶段（2010-2011年）........................20
第4章重点生态功能区双重目标现状分析.............................27
4.1重点生态功能区生态环境保护现状...................................2
4.1.1重点生态功能区生态质量............................27
4.1.2重点生态功能区环境特征.............................27
第5章重点生态功能区转移支付政策效应实证分析..................32
5.1政策效应评价计量方法.........................32
5.1.1倾向得分匹配法（PSM）.....................32
5.1.2渐进双重差分法（DID）......................33
第5章重点生态功能区转移支付政策效应实证分析
5.1政策效应评价计量方法
本研究旨在评估国家重点生态功能区政策的实施效果，包括其对环境和公共服务的影响。但仅仅使用双重差分法（DID）作为评估工具，可能无法完全消除选择性偏差，即生态补偿城市（实验组）与非生态补偿城市（对照组）的划分可能受到非随机因素的影响，导致两组的基线条件存在系统性差异。为解决这一潜在的内生性问题，本文选择配合倾向得分匹配法（PSM）使用双重差分，形成PSM-DID模型，能够有效控制选择性偏差，提供更为可靠的政策效应评估。
5.1.1倾向得分匹配法（PSM）
本文选择采用双重差分法进行实证评估，但DID是建立在自然实验基础上的，即实验样本的选取和分组应当是随机的，以确保实验结果的可靠性。显然，国家重点生态功能区的划定并不是随机生成的，考虑到了各地区生态环境、人口流动等因素的影响而人为进行的。为了解决这一问题，本文引入了倾向得分匹配法（PSM），以增强实验组和对照组之间的可比性。首
